转轨国家1999-2000：从后革命的停滞到发展
Adrian Karatnycky，秋风译
[译者按]关于东欧前苏联市场民主革命之后的情形，中国人一直是带着有色眼镜进行观察，如今更有一批文人学士到那里旅游了一圈之后，就大抒其情，其诗意固然令人感动，他的诗意却遮蔽了我们对于事实的了解。最重要的是许多人流露出的遗老遗少心态令人齿冷。他们并不研究转轨中的问题及探讨解决之道，而是以幸灾乐祸的心态痛陈革命本身根本就不该发生。最疯狂的专制制度而能得到不少人诗意的辩护，恐怕要出乎专制者自己意表呢。
我不能保证下面的评述就没有偏见，但起码人家不是走马观花、以旅游者的心态来理解严肃的政治经济现实问题。我觉得，中国人对东欧和前苏联目前状况的研究太少了，其实对于同样处于转轨中的中国，那是我们寻找改革捷径的好地方，可惜我们的理论界却忽视了这一宝贵资源。如果我们这里大谈什么理论原则，而在那里却已被证明窒碍难行，那我们打嘴仗又有何意义？或者那里的实践对我们探讨的理论原则中难以解决的问题，已从实践上给出了解决方案，那么我们又何必整日在书斋中苦思冥想？可惜以我自己个人的力量不能将这篇报告中28个国家的具体报告弄出来，但本站以后将对转轨国家予以更多的关注。
这份报告将评述1998年4月1日到1999年6月30日18个月时间中转轨国家发生的变化。本报告是同类研究中唯一综合性、比较性和多角度的研究，旨在为推进中东欧国家和前苏联国家的比较研究提供一系列的路标。
本报告将追踪研究从中欧到东亚这一生活着4亿多人口的广袤地区的政治和经济演变过程。它将描绘出28个后共产主义国家政治和经济转型过程中所走过的各种各样的路径。本报告已经是此一综合性研究政治经济改革的命运报告的第四份了，前三篇报告得到了美国国际发展署(USAID)的独家资助，本报告同样得到了该署的资助，同时，开放社会研究所（Open Society Institute）则提供了格外的帮助，使我们能够接触到更多的受访国家的政治领导人和学者，增加了中东欧学者在研究和评级过程中的参与。
Nations in Transit 1999-2000 根据九大指标评分体系对各个国家作出评级。政治过程、市民社会、独立媒体及治道与公共行政管理（political process, civil society, independent media, governance public administration），予以量化评分，把这些得分平均起来，就得出了整体民主化得分。另外两个指标，涉及到宪政、立法和司法框架，及腐败，平均起来就是法治得分。最后调查的是私有化和宏观经济、微观经济环境，合起来得出经济自由化得分。今年的报告首次提供了一个范围广泛的社会指标，希望能够有助于人们准确观察这些国家的妇女权益、社会保障、公共保健和教育问题。不过社会指标还没有纳入评分体系中。
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本报告的主要结论
就后共产主义国家的政治经济转轨进行的本次调查的最重要的发现是：整个地区的变革步伐都引人注目地放慢了，激进转型的时期似乎已经结束了。变革的步伐虽然放慢了，而增长性的变革（递增量，incremental change）却似乎并未放慢。然而，正是很多国家这种缓慢而系统性的变革，随着时间推移，将逐步形成真正尊重法治、人权和经济自由的开放、自由社会。在很多国家，选举性程序已经取代了激进的变革，在市民社会和独立媒体能在具有极权主义思想的领导人的攻击下幸存下来的国家，这种情形尤其明显。
目前，这些后共产主义国家大概可以划分为三大类，第一类是建立了竞争性市场经济的民主国家，包括斯洛文尼亚, 波兰, 匈牙利, 捷克共和国, 斯洛伐克, 拉脱维亚, 爱沙尼亚,立陶宛, 蒙古。第二类是指那些混合/过渡型国家，这些国家已经具有了一定的民主与自由市场特征，及宪政制度的有限发展，同时也存在着相当高程度的权威主义、社团主义、裙带主义（authoritarianism, corporatism, cronyism），国家依然在干预经济生活。这包括那些国家正在走出共产主义时期的独裁主义（authoritarian）、国家主义（statist）的国家，也包括那些转轨陷入停滞或终止的国家。
正在演变或正在改革的混合/过渡型国家中，在本次调查期间取得了重大发展的国家有罗马尼亚,保加利亚, 马其顿, Georgia, 阿尔巴尼亚, 亚美尼亚, 波斯尼亚，还有一个国家部分处于国际监督下，就是克罗地亚，Franjo Tudjman总统的去世，导致了政治制度变革，很快就加入了这一组国家行列。一个后冲突的社会（post-conflict society）塔吉克斯坦，各方为了结束内战达成了一项权力共享方案，结果在开放其政治制度方面取得了有限的进展，不过它的经济已经陷入停滞。
在混合/过渡型国家中，转轨陷入停顿或者出现逆转的是俄罗斯, 乌克兰, 吉尔吉斯共和国, 摩尔多瓦, 阿塞拜疆。不过这些国家从长远看，都有恢复改革进程的潜力，因为每个国家都拥有相当程度的公民活动（civic activism），俄罗斯, 乌克兰, 摩尔多瓦,等国都有相当独立的新闻媒体，虽然它们也承受着来自政府的压力。在吉尔吉斯共和国 ，也存在着越来越强烈的极权主义倾向。俄罗斯似乎也进入其发展的关键时期。车臣分离引起的战争持续，出现了越来越明显的限制新闻媒体的迹象。同时重要的是，俄罗斯最近实现了政权交接，发动了后苏联时期的改革运动的叶利钦总统，把权力移交给了普京，而普京以往似乎并没有太多改革背景，倒是跟苏联时期的克格勃有牵连。
在混合/过渡型国家中，哈萨克斯坦属于另一种类型。其极权主义领导人在一种公民制度和政治自由相当脆弱的社会中为所欲为，几乎看不到任何民主发展的正面迹象。看起来，哈萨克斯坦似乎已没有可能在深化政治经济改革方面取得任何进展了。
南斯拉夫则是另一个混合/过渡型国家。这个国家有一位极权主义的领袖，他系统地侵犯基本人权，试图限制政治自由。与此同时，这个国家又存在着相当程度的公民活动，精神上独立的新闻媒体抵制着国家的压制，这种压制包括查封新闻媒体、骚扰新闻记者、征收高昂税费。在本报告调查的这段时间及科索沃冲突这期间，南斯拉夫的政治和经济进程出现了倒退。不过我们必须指出，南国高度独立的公民活动和国家有组织的生活预示着这个国家内部变革的巨大可能性。
第三类国家则是那些政治上建立了稳固的独裁政权、经济上完全是国家主义的国家。这种国家是高度压制性的，反对派几乎没有什么政治活动余地，它镇压独立的公民活动，国家仍然控制着经济活动。该地区稳固的独裁国家包括白俄罗斯，乌兹别克斯坦, 土库曼斯坦。
在土库曼斯坦，在对残暴的尼亚佐夫总统的“个人崇拜”的基础上，已经出现了一个准极权主义体制（quasi-totalitarian system）。独立的公民生活几乎没有多少空间，所有的媒体都由国家严密控制。在乌兹别克斯坦，很小的反对派四面受敌，政治上受到强力镇压，很多人权和政治活动分子不得不流亡国外。比较而言，白俄罗斯则是不断骚扰持反对立场的公民和政治力量，其古怪的、权威主义的总统卢卡申科倒是为独立的公民活动保留了有限的空间，虽然这点活动空间也受到国家保安力量的严厉压制。
回顾一下历史，我们可以说，中东欧及中亚国家目前的政经模式，其实在1990年代中期就已经成型了。中欧各国，在反共产主义的领导人长期执政时期，建立了市场民主的基础，甚至由于民众对经济改革越来越不满而导致前共产党人上台，市场民主仍然很稳固。
到1990年代中期，人们看到，俄罗斯已经出现了寡头政治。美国驻俄大使馆政治参赞Thomas Graham在其任职期间做的一份评估报告中指明了这些政治经济决策参与者。而且俄罗斯采取了残忍的手段镇压车臣人独立的行动。反过来，这场冲突则扰乱了从苏联废墟上建立的新生的俄罗斯国家及它的国家安全、政治制度。
1990年代中期，乌克兰的立法机构Rada——相当于俄罗斯的国家杜马，处于共产党人的控制下，是反改革的大本营。国会是循序渐进地建立市场经济的主要障碍，它阻碍土地私有化，通过法律限制可以纳入私有化的企业的范围，习惯性地地址政府采取预算立法的努力。由此造成的不确定性，导致裙带资本主义（crony corporatist capitalism）制度发育成长，在这种制度下，国家领导人和新兴的企业精英形成了一种共生关系，从而出现了一个新的政治寡头阶层。
中亚国家的情形从1990年代中期以来也很少有变化。吉尔吉斯共和国仍然是该地区最开放的国家，虽然近年来似乎有倒退的迹象。乌兹别克斯坦, 土库曼斯坦, 哈萨克斯坦三国，从独立以来到现在，一直都以一种专断的、反民主的方式进行统治。只有一个国家塔吉克斯坦自1990年代中期以来似乎出现了一些积极的变化。内战的结束，使反对派得以被整合到联合政府中。不过尽管结束了敌对状态，有了一定程度的权力共享，塔吉克斯坦并没有出现太多开放政治过程的显著迹象，也没有进行多少具有深远影响的经济改革。
确实，从1990年代中期以来，这28个国家中，只有很少几个国家在深化民主实践及自由市场改革方面取得重大进展，这些国家是斯洛伐克, 保加利亚, 罗马尼亚和Georgia。还有三个国家——克罗地亚, 阿尔巴尼亚和波斯尼亚——其国内政治环境发生了某种变革，从而为展开政治经济改革创造了条件。1999年12月一位民选的、但却搞权威主义的总统去世后发生的政权更迭，将成为未来的改革的催化剂。在波斯尼亚，南斯拉夫支持的塞族分离主义者挑起的内战终于结束及开始恢复公民和政治制度，为未来的经济政治改革提供了保证，尽管塞族和波斯尼亚穆斯林及信奉天主教的克罗地亚人之间仍然处于互相敌视状态。
在阿尔巴尼亚，经济政治混乱的结束与前总统Sali Berisha领导的反对党——民主党重新全面参与政治过程，使这个国家有望实现稳定，并放松由社会党人和反社会主义政府相继实施的政治上的压制政策。
该地区大多数国家目前的制度性安排，基本上还是1990年代中期的，因而预言该地区的改革进程必然会放慢，甚至出现停滞，或者在某些国家又恢复极端的政治控制和镇压，很可能是错误的。对于在共产主义崩溃之后涌现出的众多国家而言，这意味着它们已经实现了一定程度的稳定性。从1998年4月1日到1999年6月30日这段时间，从中欧到亚洲这一辽阔地区上的变革步伐的确是慢下来了，该地区激进急剧的政治经济改革时代已经结束了。
仍然有足够的证据显示，积极的趋势压倒了逆转和倒退。在所研究的28个国家，有7个（斯洛伐克, 罗马尼亚, 马其顿,Georgia, 阿尔巴尼亚, 亚美尼亚, 塔吉克斯坦)1998-1999年间综合民主化得分了取得了显著的进步。引人注目的是，以前的调查都显示这几个国家没有一定的稳定和有保障的制度发展，因而也都不能被看作是稳固的市场民主国家。那个实行独裁，开放和民主程度最低的国家塔吉克斯坦也有了一定的进步，反对派参与了一个权力共享的和平协定，从而结束了国内的游击战争。
三个国家——匈牙利、捷克共和国, 南斯拉夫民主总得分有所下降。尽管如此，匈牙利和捷克共和国仍然拥有本地区最稳定的民主制度。
与《1998年转轨国家》相比，《1999-2000年转轨国家》在政治改革方面，总体上显示了积极的趋势。1998年出版的调查显示，只有四个国家取得了进展，而有三个国家出现了显著的倒退。
同样的趋势也可以在经济改革中看到，尽管不是那么很明显：有六个国家——波兰, 爱沙尼亚, 罗马尼亚, 保加利亚, Georgia, 亚美尼亚——取得了引人瞩目的进步，有三个国家——捷克共和国、俄罗斯, 南斯拉夫则出现了逆转。与此相反，1998年的调查则显示，只有一个国家有显著进步，而四个国家出现显著倒退。这些变化本身趋向于增长，总的变革方向是积极的，西方的援助和承诺以及融入西方经济和政治框架的前景的鼓舞，也仍然是改革的强大动力。
显然，这些变革——斯洛伐克可能是个例外——是引人注目的，但却不再是戏剧性的。而在，选举产生了一个具有改革意向的议会，国家主义倾向的总统Vladimir Meciar也被赶下台。不过这些变革并不是一套戏剧性行动产物，而更多地是几年来渐进发展的产物，这几年中，形成了强大的市民社会和越来越独立的媒体。不管怎么样，说总体的变革方向是积极的并不算错。
在巴尔干，前南斯拉夫的土崩瓦解和阿尔巴尼亚的不稳定使民主转轨过程更为复杂困难了。不过调查仍然表明，波斯尼亚和马其顿在这一段时间已经取得了相当大的进步，斯洛文尼亚已经加强巩固了民主制度的上层结构方面，后图季曼时代的克罗地亚似乎已经准备在民主化道路上迈出大步。
民主、经济改革与财富
这次调查确认了这一点：经济与政治改革似乎是携手并进的。确实，在政治改革方面获得高分的国家与进行了彻底的自由市场改革的国家之间，存在着很高的相关性。如表所示，民主化得分最高的8个国家——波兰, 匈牙利, 捷克, 斯洛伐克, 爱沙尼亚,斯洛文尼亚, 拉脱维亚, 立陶宛——在经济自由化上得分也是最高的，而5个最缺乏自由的政治制度的国家也正是经济改革进行得差的国家。这种重要的相关性说明了，曾经支持独立的市民社会、自由的媒体和活跃的反对派形成的那些措施、计划，也能够为推动经济改革创造良好条件。与此同时，同样明显的是，能有效地促进独立的私人部门、中产阶级和新兴企业家成长的措施，也有助于加强独立的公民生活和政治民主的基础。
进行政治经济改革的程度与人均收入也存在着高度相关性，已经建立稳固的民主制度的国家的人均收入是4121美元，是那些中间类型的过渡型国家的3倍。而稳固的民主国家的人均收入是实行权威主义政体的国家的5倍。
实行改革的政府所追求的政策对外国私人部门作出投资的决策，具有非常重要的影响。根据这次调数据，稳固的民主国家所获得的外商直接投资，是中间类型的过渡性国家的3.5倍，是权威主义国家的7倍。
一点也不奇怪，实行严格的经济改革的国家在控制通货膨胀方面的表现也要好得多。1998-1999年，本地区稳固市场经济国家的平均通货膨胀率是7.2%，过渡型国家是18.4%，而国家主义国家（包括国际监督下的波斯尼亚和Herzegovina)）则达到45.1%。
而且，本次调查中被认为属于稳固市场制度的7个国家的平均经济增长速度也比那些改革不彻底的国家要快得多，1998-1999年是年增长率是2.6%，而过渡型国家只有0.5%。
不过调查数据也显示，国家主义社会的经济增长速度比完成改革的国家要快，因为国家主义社会的统计数字非常不可靠。有几个国家是根据国家固定的外汇兑换率进行统计的，或者反映的是在人均国内生产总值水平很低的基础上的增长，或者是在经济经历了急剧衰退之后的恢复性增长。这些事实，再加上宏观经济不稳定，就提醒人们，这种短期的增长并不能维持太长时间。
民主改革与腐败
人们都在谈论腐败对有效率的、健康的自由市场经济发展带来的危险，却较少意识到腐败也对民主化的发展和经济增长产生重大影响。这次调查再次确认了这两个过程之间存在着直接的关联。
调查表明，高水平的民主化与低水平的腐败之间存在着紧密相关性。斯洛文尼亚, 波兰,匈牙利, 捷克, 爱沙尼亚, 拉脱维亚, 立陶宛, 斯洛伐克这些腐败最少的国家，也是民主化和制度建设水平最高的国家。这一点都不奇怪。民主国家比起封闭的和更压制性的社会来说，在政治和经济决策上有更高透明度。这些国家也有强大的、活跃的、好追根究底的新闻媒体及活跃的市民社会，来调查和监督企业与政府之间的关系。这并不等于说民主国家对腐败有免疫力，的确诚如日本和意大利这样的发达民主国家重大腐败丑闻所揭示的那样，民主制度本身并不能完全地消除腐败，尽管它增加了使那些重大腐败案例最终都将曝光的可能性。但是民主制度，尤其是如果配合着解除管制、加强法治，就能够减少那些妨碍小企业发展的比较基层的腐败现象
与此同时，本次调查还发现，发生在政府上层或者是广泛的基层腐败，将影响企业投资环境。调查数据显示，腐败发生最少的国家和中等程度腐败的国家的人均外商直接投资数量，是腐败程度最高的国家的四倍。
经济改革
调查的长时段的证据也支持这样的看法：经济改革有利于创造稳定的环境，从而有助于经济长期增长。1998-1999年，进行了最彻底的经济改革的国家的平均通货膨胀率是7.2%， 而正处在过渡阶段的国家的平均通货膨胀率是18.4%，国家主义色彩浓厚的国家则是45.1%，改革最落后的白俄罗斯两年中的平均年通货膨胀率是143.1%。
政策建议
那么，（美国和西方民主国家）对本次调查所涉及的这些国家应该采取那些合适的政策？
首先，调查显示，民主和民主化改革是至关重要的，这些关乎经济改革的成败，它可以为减少腐败，为经济稳定和经济增长创造条件。这意味着，即使是那些权威主义和腐败统治的国家，只要还有可能为市民社会的运转和独立的政治运动留有空间，那这个国家就有长期改革的潜能。
因此，维护选举程序应该是最基本的援助政策目标的重要的组成部分。即使是有缺陷的多党选举制度，也能够为政府之外的精英自己组织起来、并成长为羽翼丰满的政治力量提供活动空间。这种政治力量最容易出现在选举民主制度下——比如在克罗地亚和斯洛伐克——在这些国家，民选的领导人企图限制民主自由，但受到公民团体和其它政党的坚决抵制。这提示我们，有必须制订计划支持南斯拉夫, 亚美尼亚和阿塞拜疆等国的民主力量。
其次，很明显，这些国家仍然在进步。尽管大部分国家的情况是中庸的，但进步的情况还是多过倒退的情况。这表明，西方数以十亿计的援助和贷款投入之后，的确已经发挥了重要的推动作用。
同样明显的是本地区充满活力的、激进变革的时代已经结束了。那么，美国等国政府和私人部门的下一步该发挥什么作用呢？
一个结论是，短期的急剧变革的可能性是越来越少了，这要求决策者和援助机构必须降低他们的期望，共产主义在东欧和苏联崩溃那几年发生的那类激进变革，今天是不大可能看到的了。
而且，很明显，那些非民主制度也实现了某种程度的稳定。新的政治势力——不管是寡头统治者还是腐败的裙带资本主义企业精英——也成为一股重要的政治力量，他们影响和从财政上支持政治生活和公民生活，并试图***体。在占这些国家人口近一半的俄罗斯 乌克兰两国，存在着某种危险，这些势力可能与其在政府、议会、总统府中的同盟军携手，来压抑活跃的、有创新精神的社会，控制自由贸易和独立的公民生活，从而威胁到基本的自由权利。在俄罗斯，这种担心并不是多余的，后叶利钦领导人已经上台，在乌克兰，也不能完全排除这种不幸的可能，在这个国家，政治和经济改革者远未站稳脚跟。
考虑到这些情况，西方必须对改革力量作出大规模的援助承诺，即使在短期内他们获胜的可能性并不大。采取的措施必须集中于在其独立力量处于艰难的时刻给予支持，我们必须对他们将在更广泛的社会范围内推进民主价值保持希望和信心。
本研究，尤其是国别研究报告都指出了独立的信息来源的特殊的困境。在很多后共产主义转轨国家，独立的媒体还是有活动的余地的，但他们的经济状况却实在不怎么样。这种情况常常意味着他们必须从国家或新兴的经济企业家那里寻求支持——从而也就得依赖这些势力。在很多转轨国家，这种经济依赖性危及新闻媒体的独立性，对内容选择的影响远远超过露骨的胁迫和新闻审查。
在大量的转轨国家和混合国家，都可以看到政治多元主义和某种程度的竞争性选举（如果不是在国家层面，也是在地方层面）这样的民主机制，这包括改革进程近年来已经聚集了相当的力量，比如罗马尼亚 克罗地亚，也包括经济政治改革出现了停滞甚或面临倒退危险的国家，比如俄罗斯, 摩尔多瓦, 乌克兰，还包括米洛舍维奇统治的南斯拉夫，在这个国家，反对派控制着不少主要的城市，并获得了公众强大的支持。对这些国家的改革力量进行投资，以期望获得未来的胜利，还是值得的。
中亚的情况则全然不同，在这里，援助应该更有针对性。统治着乌兹别克斯坦和土库曼斯坦的是个人独裁政权，他们没有为重要的公民团体、真正独立的政党和独立媒体留下起码的活动空间，因此在这些国家的主要任务就是在这些高度压迫性的社会边缘加强民主力量，或者从外部施加影响促其变革。在这些国家，期望出现某种通向改革的想法是不现实的。对这些严厉的独裁主义国家，明智的作法是继续保持某种存在，发现和培养新一代民主和经济改革者。不过，显然，大规模的援助似乎不会产生什么效果。将精力集中于促进独立信息的更自由的流动及选择未来的领导人，可能比较保险一些。
这种统治的一个例外可能是哈萨克斯坦，纳扎尔巴耶夫总统的权力还允许一点反对派以反对党的形式存在，也允许存在一些较小的独立工会、小企业和环保团体，从中也许可以成长出市民社会。
另一个实行个人独裁统治的是白俄罗斯，已经出现了公民活动的迹象，独立新闻媒体、小型自由工会的苗头，弱小的反对党也在体制外活动着。偶然也发生群众抗议示威，这表明，一部分城市居民和某些国家部门的精英已经对卢卡申科的高压统治感到恼火。
所有这些国家都可能出现某种戏剧性的爆发，也许是表现为大危机的形式，使公众对统治者彻底失去信心，并使新一代的统治精英分裂出来，从而创造出一番新的政治天地。
结论
援助者似乎已经对变革迟吃不出现表现出厌倦的时候，有足够的证据显示这个地区仍然有所进步，这表明，对转轨国家进行长期的战略性投资，仍然是值得的。这些外国投资和技术援助在规模上应该比新的政治经济制度诞生那会儿更大。这些援助能够继续支扶持并有助于培育独立的反对派精英，并使他们掌握有效地进行管理的技巧，从而当国家控制的经济出现急剧衰退、有政治机会的时候，能够很好地驾驭形势。
这些地区出现进步的证据也提示我们，冷静精确地评估到底什么地方需要大量的投资和援助，现在比以往什么时候都显得更重要。《1999-2000转轨国家》 提供关于这28个国家变革的潜力和方向的准确的信息，希望本研究有助于决策者更准确地把握这个地区的形势，确定行动之轻重缓急。
原题：Nations in Transit 1999-2000:From Post-Revolutionary Stasis to Incremental Progress。地址如下：
http://www.freedomhouse.org/research/nattransit.htm秋风2000，12，16-17译自Freedom House网站。作者ADRIAN KARATNYCKY是Freedom House主席及Nations in Transit系列报告的编辑之一。本报告还有大量内容，对28个转轨国家都有个别报告。
