南京大学马克思主义社会理论研究中心
教育部人文社会科学重点研究基地

郑永年:市场经济与广东的改革开放

文章来源:《开放时代》2012年第4期


【内容提要】本文结合广东已有的改革经验,从三大领域展开分析,探讨如何进一步深化改革。一是经济方面围绕着“腾笼换鸟”的产业升级问题,这关乎广东能否实现可持续的经济增长,逃避“中等收入陷阱”,扶植一个庞大的中产阶级,奠定和谐社会的基础。二是以建设“大社会”为目标的社会改革。三是作为关联点的行政体制改革。尽管经济、社会和行政方面的改革各自具有自己的内容,但是既不能把它们切割开来,也不能互相取代。这些改革的意义都已经超越了它们各自的领域,而具有了非常重大的政治意义。无论成败,广东的改革都会关系到国家的未来。

【关键词】市场经济 产业升级 社会管理 行政体制


一、为什么要谈这个问题


  讨论市场经济和广东的改革开放具有非常重要的意义,我们可以从以下几个方面来看。第一就是广东的指标性意义。自1978年改革开放以来,中国以市场经济为导向的改革已经进行了30多年,那么,中国的下一步改革主题是什么?中国已经成为第二大经济体,中国国内的发展,或好或坏,都可以对世界经济产生巨大的影响。对中国周边的经济体来说,尤其这样。很多年里,因为中国的高速增长,这些经济体受惠不少,对中国经济的依赖度也越来越高。现在,整个国际社会都非常关切的一个问题是中国的下一步改革向何处去?尽管中国在继续发展和崛起,但外界对中国的不确定性也越来越多。无论美国、欧洲还是日本,这些发达经济体都出现了严重的结构性问题,需要很长时间来改革和调整。如何改革和调整,西方各国还没有明确的答案。中国已经成为支撑世界经济发展的主要动力,中国越重要,西方世界对中国的担忧就越甚。在这样的情况下,广东就变得重要起来。


  广东为什么重要?首先是因为广东在中国改革发展过程中的指标性意义。广东历来被视为中国改革开放的“排头兵”。在很多方面,广东总是“先行一步”,广东各方面的改革因此具有全国性意义。广东成功了,就往往成为全国的典范。反之,如果不成功,那么就要寻找新的改革出路。在外界看来,因为广东的这个特殊的定位,中央政府往往把一些改革的试点放在广东,而广东的历届领导人也有很大的动力来寻求新的改革思路。同时,对中国政府如何应对和解决在改革发展过程中的问题,国际社会也密切注视着广东,这是有道理的。改革开放,广东先行一步,面对出现的问题,广东也先行一步。可以看到国际媒体这些年对广东各级政府如何处理社会问题所给予的高度(甚至是过度的)关注,最近的例子就是广东省政府对乌坎事件的处理。对外界来说,从考察广东入手往往可以看到中国的未来发展方向。这些年来很多外国领导人来中国的时候都会到广东来看看,了解情况。


  同样重要的是,最近这些年来,中国有些方面的改革因为既得利益格局的阻力等因素而止步不前,改革缺少动力,所以即使在国内,很多人也都盯着广东,希望广东继续扮演“先行一步”的角色。同时,广东的领导层也一直在高呼广东要解放思想,再“杀出一条血路”,为广东的改革再创一条新路。最近广东领导层提出了要克服既得利益的阻力,推进改革开放更赢得了人们对广东的关注。海内外对广东的高度期待和广东对自己的高要求是一致的。人们一直在观察,广东的思想解放和新的理念是如何表现在具体的改革内容上的。


  第二,广东的重要性和广东与世界经济的紧密关联性有关。广东早已成为世界的制造业基地。珠江三角洲的农民工实际上是西方(尤其是美国)的工人阶级。在很多年里,一些西方国家认为中国人抢了他们的“饭碗”,指的就是这个现象。广东不仅是中国的制造业基地,也是世界的制造业基地。最近几年,随着中国国内工人工资水平的提高,劳动力成本也在提高,一些人开始认为珠江三角洲的产业会转移到亚洲其他国家,例如越南、柬埔寨和印度等国。当然,这些现象也发生了一些,但并没有出现大规模的产业转移浪潮。这里的因素很复杂,劳动力成本只是其中一个因素。即使劳动力方面没有了优势,广东仍然有其他方面的优势,包括良好的基础设施(尤其在交通方面)、大量的工程技术人员的存在、规模经济等等,而这些方面的优势不是在短时期内就能拥有的。其他国家如果要达到广东那样的水平,还有很长的路要走。从这个角度看,广东在今后相当长的一段时间里还会继续是世界的制造业基地。当然,广东也面临前所未有的挑战,那就是在如何保持世界制造业基地地位的同时实现制造业的升级。


  第三,更为重要的是广东的市场经济的经验。这份经验不仅对中国很重要,对世界也很重要。从世界经济的角度来说,有两个方面。首先,一直占主导地位的西方经济正处于一个困难的时期,西方也开始担忧资本主义,重新审视资本主义的未来。广东一直被视为推行市场经济导向的改革。改革开放以来,广东走市场经济道路,取得了巨大的成功。那么,广东是否能克服市场经济所带来的负面影响呢?其次,当代世界经济出现的很多问题都和全球化相关。无论在西方还是发展中国家,全球化都产生了巨大的社会和政治影响。在阿拉伯国家,全球化更是触发了大规模的社会抗议,甚至是政权的更替。在全球化方面,广东走在中国的前沿。2008年全球性金融危机导致了广东大量的农民工的失业和与之相关的农民工抗议活动。广东是否能够应付这些新的问题?是如何应付的?这些都是国际社会所关切的。


  广东的市场经济经验对中国国内的发展更为重要。市场经济要不要走下去?能够走下去吗?如何走?这些貌似简单的问题,其实答案并不清楚,甚至没有答案。在西方资本主义发生危机的时期,更多的人对市场经济开始抱怀疑的态度。改革开放以来,中国经济高速发展,继亚洲“四小龙”之后,创造了世界经济奇迹。不过,在这个过程中也出现了很多人们不想看到或者原先没有预想到的负面结果,例如官员腐败、收入差异扩大、社会分化、道德衰落、环境恶化等等。一些人于是把所有这些后果和市场经济导向的改革联系起来。最近这些年,至少在社会领域,在知识界,人们对市场经济的观念有很大的改变。在80年代和90年代,人们思想比较统一,一致认为市场经济是中国的发展方向。但现在有些人开始质疑市场经济,怀念毛泽东时代的计划经济。


  广东可以说是中国市场经济的发源地。中国的农村改革首先发生在四川和安徽,但大规模的城市工业改革开始在沿海经济特区,主要在广东。1978年,中共十一届三中全会决定结束“阶级斗争”,把党的工作重心转移到经济建设上来,这是一个里程碑。在整个80年代,中国的经济改革进行了各方面的努力,但没有找到一个突破口。很多人思想不能解放,在计划经济和市场经济之间反反复复,直到邓小平1992年的“南方讲话”,改革的方向才得以明确。邓小平认为,市场经济是发展经济的有效工具,资本主义可以用,社会主义也可以用。根据邓小平的“南方讲话”,当年召开的中共十四大正式确立了“社会主义市场经济”的概念,把它写入党章和宪法,并宣布这是党的基本路线,一百年不变。社会主义市场经济路线的确立给中国带来前所未有的改革动力。我们今天所看到的中国各方面的巨大变化都是在南方讲话之后发生的,广东的变化更不用说了。


  社会主义市场经济要不要走下去?能否走下去?如何走下去?这些问题,我们都可以在广东找到答案。广东在社会主义市场经济方面已经积累了很丰富的经验。广东的特殊地位是其他地方无法取代的。研究广东的市场经济不仅仅对广东的下一步改革具有重要意义,而且对整个国家的发展也具有参考价值,甚至是主导性意义。


  那么,如何看待广东的市场经济呢?很显然,在邓小平那里,在十四大报告中,社会主义市场经济不仅仅是经济改革问题,而且也是中国的总体制度改革问题。把社会主义市场经济概念仅仅理解成为经济改革问题,并不是很科学。改革开放前,中国所实行的计划经济也不光是经济体制问题,更是行政和社会体制问题。马克思说经济是基础,政治是上层建筑。就是说,经济制度决定国家制度的其他方面,包括政治制度。围绕着计划经济,中国当时确立了与之相适应的政治和社会体制。今天的社会主义市场经济也一样。市场经济导向的经济体制改革也需要与之相适应的行政体制改革、社会体制改革和政治体制改革。如果孤立地看市场经济,我们会看不到市场经济到底是如何运作的,其运作过程中的问题到底是如何产生的,又如何能够解决这些问题。可以说,中国的改革是以社会主义市场经济为核心的全方位的体制改革。如果我们从这个角度来看,就会比较容易理解我们在推进市场经济为导向的改革过程中所出现的问题。很多问题并不是市场经济本身所带来的,而是由于我们在其他方面的改革(比如行政体制的改革和社会体制的改革)的缺失所造成的。同时,也可以明了今后改革的方向。如果对市场经济体制改革与行政体制、社会体制等方面改革的关系有一个明确的认识,那么我们就可以了解如何通过行政体制和社会体制的改革来深化市场经济体制的改革,了解如何通过市场经济为行政体制和社会体制的改革提供经济基础。


  结合广东已有的经验和正在推行的一些新政策,下面将从三大相关的领域来分析。一是经济方面围绕着“腾笼换鸟”的产业升级问题。这关乎广东能否实现可持续的经济增长,逃避“中等收入陷阱”,扶植一个庞大的中产阶级,奠定和谐社会的基础。这里要回答一个重要的问题,即政府在这个过程中要起到什么样的作用?二是行政体制的改革。对广东来说,行政体制改革有三大任务。首先是要建设一个适应市场经济改革的高效率政府。其次,在经济方面,行政体制改革就是要促成政府转变功能,减少行政空间,把权力归还给企业,政府本身从直接干预经济转型到规制型政府。广东一些地方(例如南海)的“政经分离”的改革就属于这方面的内容。再次,在社会方面,行政体制改革就是要通过建设“小政府”,为“大社会”提供制度基础。所以,行政体制改革关乎广东的经济和社会体制改革,是关联点。三是以建设“大社会”为目标的社会改革。社会改革是终极目标。无论是经济改革还是行政体制改革,归根到底是为了建设一个好社会,一个和谐的社会。一个好社会不仅需要充实的经济基础,而且也需要一整套行之有效的社会规制。经济基础来自市场经济体制改革的深化。如果没有可持续的经济发展,那么好社会就没有经济基础。社会规制建设取决于行政体制改革的深化,政府要把对社会的直接管制转型为对社会的规制,即法治基础之上的治理。


  尽管经济、行政和社会方面的改革各自具有自己的内容,但是既不能把它们切割开来,也不能互相取代。这些改革的意义都已经超越了它们各自的领域,而具有非常重大的政治意义。无论成败,广东的改革都会关系到国家的未来。



二、市场经济改革


  改革开放以来,广东一直被视为成功的经济改革模式。不过,和中国其他地区相比,近年来广东的发展面临严峻的挑战。光从GDP的总量看问题是看不到问题的本质的。中国一些地方近年来通过政府的大力干预和动员,例如大力引入庞大的国有企业,经济增长很快,但这样的经济增长方式是不可持续的。从世界经济历史经验看,市场导向的经济发展远比政府动员式经济具有可持续性。广东成功与否,不在于广东是否创造了更大的GDP,而在于是否创造了一个可持续发展的经济模式。


  如果从产业发展的角度来看,中国经济经历了三个阶段。珠江三角洲是最先开始发展的,主要以中小企业为主。对广东的发展,中央政府主要是给予政策上的优惠。广东的发展因此比较依赖于外资,也就是开放政策。长江三角洲是第二个阶段,发生在邓小平“南方讲话”之后,主要是中等企业为主,其主要动力来自中央政府的支持和外资。因为是后来者,长江三角洲产业的技术水平要比珠江三角洲高。第三阶段就是京、津、冀区域的发展。这一波的发展主要动力是大型企业。这一地区,现在已经变成大型国有企业的集中地。外资也不少,但不占主要地位。除了这三个地区,中部、西部和东北部也都有发展,但没有成为中国经济的主体。这三个地区都有自己的区域优势。广东所面临的压力是显然的。下一步如何走?产业转型和升级是唯一的道路。


  珠江三角洲生产的大多是低附加值的产品,依赖的是廉价的土地和劳动力。这个模式的劣势已经显现,例如劳动力和土地成本已经很高,加上环保等问题,如果不能转型,这个模式不可持续。


  政府必须在产业转型或者升级过程中扮演一个关键角色。这一点,我们可以从亚洲“四小龙”学到很多经验。亚洲“四小龙”在过去的三四十年间,已经有多次的产业升级。新加坡差不多每隔十来年就有一次产业升级。任何经济体的产业升级不容易,但必须要有产业升级的意识和概念,没有这个意识和概念就不会有升级,或者升级时间漫长。在先发展国家,主要是北美和欧洲,产业的升级主要是市场主导的,政府很少干预,因此他们的产业升级过程非常缓慢。但是,日本和亚洲“四小龙”的情况就很不相同。这些经济体在短短数十年里走完了西方二百多年所走的路。用新加坡李光耀先生的话说,就是完成了“从第三世界到第一世界”的转型。人们因此称这些经济体为东亚奇迹。这些经济体之所以能够取得这样的成就,主要原因在于政府的积极作用。在学术界,这些经济体的政府被称为“发展型政府”,就是说,经济的发展是在政府主导下取得的。不过,应当说明的是,政府主导并不是说市场就不重要了。这些经济体是政府作用和市场作用相结合的产物。在产业升级方面,日本、韩国和新加坡等经济体,政府的作用发挥到了极致。政府通过各种产业政策来引导企业的发展,帮助企业提升技术。在西方,政府的作用仅仅是防止市场的失败。而在东亚,政府的作用远不止这样,政府不仅帮助企业应付市场的挑战,而且帮助企业走到市场的前列。政府作用的变化也决定了今天这些经济体的表现。日本在上世纪末经济泡沫破灭之后,政府的作用急剧减退。一方面是因为其民主政治已经不能产生一个强有力的政府,正如西方其他国家一样;另一方面是因为日本经济运作模式的主动西方化,也就是抛弃了自己一些好的实践,例如企业界的终生雇佣制、政府的产业政策等。台湾地区因为民主化运动,从前蒋经国时代建立的一套有效的经济发展制度遭削弱,政府官员更是因为政治泛滥而把大量的精力用于民主政治运动,结果导致经济进步缓慢。例如,在上世纪90年代,新加坡和台湾地区的人均GDP差不多,但现在台湾地区人均GDP已经不到新加坡的一半。直到最近几年,国民党重新执政,政府才又开始把重点转移到经济发展上来。韩国在1997~1998年亚洲金融危机之后,在政府帮助下,企业渡过了难关。之后,政府克服社会的阻力,努力促成产业的转型,使得韩国的经济仍然保持很快的发展。新加坡更是这样。和其他经济体不同,新加坡有一个庞大的“国有企业”,在其产业升级过程中发挥了关键的作用。同时,新加坡政府在推行“国有企业”市场化方面也不遗余力,非常彻底。“国有企业”所拥有的劳动生产力、效率和国际竞争力,并不比西方企业差,甚至超越了西方企业。新加坡官员尤其是经济官员密切关注着国际经济和技术的发展,一直在思考着新加坡如何保持产业上的优势。这种意识很难在西方国家见到。不过,政府官员不能异想天开,产业政策是否有效必须经得住市场的考验。市场的考验是防止政府犯错的最有效的工具。


  回到广东的例子。产业升级政策在广东是一种什么样的情况呢?首先,产业升级这个概念不是很强。尽管经济发展已经三十多年,但产业的进步非常有限,很多地方甚至还在原地踏步。人们说,广东三十年前开始使用农民工,三十年后仍然在使用农民工。这本身就是个大问题,释放出很多信息。尽管广东为整个国家做出了很大的贡献,即每年吸引了数千万的外地农民工,但因为廉价劳动力的源源不断,对广东的产业升级造成了很大的阻力。廉价的劳动力和廉价的土地一直是投资者(尤其是外国投资者)来广东的主要动机。这个局面持续了很长时间,并且现在还没有大的改变,和政府官员的观念是有很大关联的。在一些政府官员的观念中,给企业提供廉价的土地和劳动力就是帮助企业。在企业发展的早期,这个观念并没有什么问题,但时间久了,这个观念必须改变。在日本和亚洲“四小龙”,企业当时也并不急于产业升级,是政府驱动着他们进行升级的。为什么来广东投资的厂家的技术创新动机并不很强?很简单,如果通过廉价劳动力和廉价的土地能够赚取足够的利润,那么还要技术创新干什么呢?技术创新是需要很高成本的。但没有技术的提高,企业的附加值自然就很低。如果广东的产品的附加值提不高,那么广东经济很难有前途。


  这些年来,广东提出“腾笼换鸟”的经济政策,其目的就在于在政府引导下进行产业升级。但这一政策一出台,就遇上了金融危机。因此一些信奉欧美自由主义经济学的学者就出来反对,说政府应当根据市场的客观规律行事,不应当施加压力来“腾笼换鸟”。我个人觉得这些经济学家并没有充分的道理,只是根据西方经济学教科书来看广东的产业升级问题。西方国家在产业升级过程中,市场的确扮演了一个重要的角色,但如上面所讨论的,在日本和“四小龙”亚洲经济体中的韩国、新加坡和台湾地区,产业升级都是政府来推动的,这大大缩短了产业升级的时间。


  2008年金融危机开始时对珠江三角洲的企业产生了很大的冲击,一些工厂倒闭了,但后来又逐步恢复过来。这主要是因为广东生产的大多是低价格和低附加值的产品,欧美国家早已经不再生产这些产品,而其社会底层仍然需要,这给广东一个喘息的机会。但很显然,这并不意味着广东可以推迟产业升级。广东的产业优势正在失去,劳动力成本提高得很快,土地也几乎用尽,在这种情况下,产业升级迫在眉睫。要产业升级,政府必须有所作为。


  在产业升级过程中,必须对产业升级做科学的理解。产业升级至少有两种形式:一是不同产业之间的升级,例如今天生产鞋帽,升级后就生产电子产品;二是同一产业链上的升级,即增加产品的技术成分。鞋帽本身可以升级。意大利生产一件名牌服装,中国要生产多少件服装呢?亚洲“四小龙”更多的是第一种形式的产业升级。因为这些经济体面积小,土地有限,不得不放弃一些附加值低的产品。这些经济体的产业升级因此也成为产业转移,就是转移到其他国家和地区。但中国是如此大的一个国家,不应当轻言放弃一种产业。我们应当从其他国家和地区汲取一些深刻的教训。例如欧美一些国家,在这一波全球化过程中,放弃了很多产业,把它们转移到包括中国在内的其他国家。但事情往往是这样的:旧的产业转移走了,新的产业也没有产生,这就导致了一系列后果,主要是“去工业化”(也就是工业化程度减低)和就业不足。今天我们所看到的文明可以说是工业文明,一旦没有了工业,文明也就会成问题。所以,中国必须尽可能地要在保持产业的同时实现产业升级。


  广东也是这样。珠三角的一些产业可以转移到广东的边缘地区,或者中国的其他地区,这就是“腾笼”,即为引入先进的产业腾出空间来。当然,“腾笼”实际上也可以为其他地区的发展作出贡献。例如把深圳的一些产业转移到汕尾,那么汕尾就会发展起来。同时,珠三角也可以通过提升产品的技术,追求同一产业链的升级。这两种方式都可以提升产品的附加值。但无论是引入新技术还是同一产业链上的升级,广东可以继续把重点放在中小企业上。广东可以在这方面多下些功夫,帮助中小企业的技术升级。在这个过程中,广东可以进口技术。欧洲一些国家中小企业的技术成分高,附加值也高。广东可以通过不同形式收购技术。尤其是发生经济危机的时候,西方中小企业往往面临融资困难,广东可以利用这样的机会来收购技术。中国在收购大型企业的过程中,西方往往搞意识形态化,但收购中小企业这方面的风险则很小。可以预见,中国大型国有企业在“走出去”方面还会继续遇到很大的困难,而中小企业如果做得好,远较国有企业有优势。同时,广东还具有借用香港、台湾和东南亚的力量的优势,因为这些经济体在很多方面国际化程度远较广东高,它们可以帮助广东的中小企业“走出去”。


  当然,产业升级不仅仅是广东的问题,中国所有经济区域迟早会面临这个问题。从这个角度来说,广东的产业升级不仅仅是要为广东找到未来,而且也是要为整个国家找个未来。


  广东在引领国家深化经济改革方面任重道远。除了产业升级,广东必须继续探索如何深化社会主义市场经济体制改革。如前面所讨论过的,广东是社会主义市场经济的发源地和市场化改革的排头兵。近年来,一些地区,因为左派思想回潮,很多人都不提或者不敢提社会主义市场经济了。2008年金融危机之后,国有部门大量扩张。一些人错误地认为,国有部门的扩张就是“社会主义”的发展。把国有部门等同于社会主义,这是社会主义思想史上的一大错误。国有部门的扩张已经导致了民营企业和中小型企业空间的缩减。上世纪90年代中期之后的“抓大放小”战略造就了国有部门和民营部门、大型企业和中小型企业之间的相对平衡。不过,现在这种平衡已经不再,中国国民经济结构严重失衡。最近一段时间以来,民营企业的生存和发展越来越困难,大量的民营企业家连同他们的资本,开始退出中国,外逃到其他国家。发展空间受到严重限制和没有法制上的安全保障是两个重要因素。这对国家的下一步发展非常不利。在任何国家,企业家是经济发展的主体,更是中产阶级的主要组成部分。如果企业家走了,谁来发展经济呢?


  广东的企业以中小企业为主,是中小企业发展得最好的地区。金融危机之后,广东也引入了一些大型国有企业。这些大型国有企业(尤其是石化企业)一方面可以为中小企业提供所需资料,另一方面也可以改变一下产业结构。但是,不管怎样,广东的优势仍然是中小企业。广东要实现可持续发展,仍然要把重点放在中小企业上。国企的发展有个特点,因为有国家政治、行政和经济力量的支持,国企在短时间内的确能够获得高速发展,但这种发展很少是可持续的。国企盈利主要依靠的是垄断和权力,而非技术和管理创新。国企发展可以,但必须给国企设计一个边界或者一个“笼子”,就是80年代陈云所说的“鸟笼经济”。根据90年代中期之后的国企改革计划,国企主要在国家重大战略领域内。但现在实际的情形并非如此,哪里有利可图,哪里就有国企,这就大大侵占了民营企业的空间。所以,要对国企实行“鸟笼经济”模式,把他们“赶”回国家战略领域,而且即使在国家战略领域,也要引入国企之间的竞争机制,否则效率无从谈起。


  再者,广东发展中小型企业更具有社会和政治意义。即使在西方典型的市场经济里,没有一个政府是不重视中小企业的。西方国家大力反垄断,就是为了避免大公司吞并中小企业。中小企业是社会公平的结构条件,因为它关乎就业和收入分配。中小企业要解决的是经济结构问题,是初次分配。大型企业和中小企业之间平衡了,中小企业发达了,收入分配就会比较公平。否则,如果初次分配制造出巨大的收入不平等,政府在二次分配方面做出最大的努力也会无济于事。这是中国目前面临的情况。尽管中央政府的财政收入在过去将近二十来年里每年以两位数在增长,政府也是世界上少有的最富有的政府,但社会的收入差异也以同样的速度在扩大。政府财政收入的增加和社会群体收入分化的扩大是同时进行的,其中一个原因就是国有企业。人们不难观察到,国企集中的地区,贫困县也多;国企占主导地位的地区,贫富分化最为严重;国企主导的地区,社会冲突也常发生。而经济改革的经验也告诉人们,国企集中的地方,改革也非常困难。我们对这种局面要有清醒的认识。我们不可以走回头路,即使遇到了巨大的困难也不要走回头路,而是要克服阻力,大力发展中小型企业。


  以前讲到分权总是各级政府之间的分权,就是从上级政府向下级政府分权,而现在讲分权,必须把权力从政府下放到企业。政府向企业分权是个大趋势。企业必须有充分的自由,才能得到发展的动力。但是,政府向企业分权并不是说政府放弃了企业,不管企业了;相反,政府要转变功能。从日本和亚洲“四小龙”的经验看,政府还必须做几件事情。一是对企业进行规制,例如安全、环保、最低工资制等等。政府向企业分权,和企业分离开来之后,规制型政府建设才有可能;否则在政府和企业一体化或者关系过紧密的情况下,往往会演变成“左手规制右手”的局面。二是向企业提供健全的法制环境。企业在市场上打拼,而市场必须有法制来支撑。在这方面,政府必须从以往向企业提供政治保护转型到为企业提供法制保护。三是要为企业提供足够的融资管道。这一点在中国尤其重要,因为国企仍然垄断着银行业。经验地看,国有垄断的银行没有足够的动机为中小企业融资。银行倾向于为国有企业融资,出现“左手为右手”融资的情况。尽管近年来中央政府也三令五申地要银行为中小企业融资,但成效并不大。现在中小企业的融资越来越困难。在这种情况下,广东能否探索新的方法为中小企业融资,例如容许民间私人融资呢?当然,这也不是说政府可以不管民间融资。政府一要容许民间融资,二要对民间融资进行有效监管,这样才会使民间融资走上健康的轨道。现在不容许民间融资,有不同的原因。例如国有银行作为既得利益者阻止民间融资的出现,担心民间融资会对自己构成竞争和压力,担心民间融资会破坏金融秩序,恐惧于民间融资会导致社会的愤怒,等等。这些理由也并不是没有道理,不过,从各国经验来看,这些负面的效果是可以通过政府的监管制度加以克服的。


  广东要大力推进十四大确立的社会主义市场经济路线。一些人现在批评市场经济,主要是看到了市场经济对社会带来的一些负面甚至是严重的影响,例如社会不公平、社会分化、收入差异等等。指出这些现象非常好,如果忽视这些现象,不直面这些问题,不能解决这些问题,那么市场经济最终很难进行下去。但如果要用“走回头路”的方法来应付这些问题,那么就不会有前途。在中国,实际的情况是,应当高度市场化的经济领域并没有足够的市场化,例如国企就没有市场化,而不应当高度市场化的社会领域已经过度市场化了,例如医疗、教育和住房等。


  为什么市场经济会产生那么多的社会问题呢?这里的原因很复杂,但主要是因为社会改革没有跟上市场化的经济改革。早期的改革者经济政策和社会政策不分、经济领域和社会领域不分,从而把经济政策应用到社会领域,导致了社会保障、医疗、教育和房地产的高度市场化和过分市场化。在任何社会,这些都是具有高度社会性的领域,需要政府的大量投入。但在中国,这些领域成为了暴富领域,尤其是医疗、教育和房地产。这是改革者的认知问题。西方在早期发展过程中,也经历过这样一个阶段,只顾经济发展,而不顾社会建设,造成了严重的社会后果,也就是马克思、狄更斯和雨果所描述的“悲惨世界”。很容易理解,社会主义运动首先产生于西方,这是一场保护社会的运动。但在西方,保护社会并不是通过消灭市场经济,而是通过社会建设,即建设社会保障、医疗、教育和公共住房等基本社会制度。政府凭借这些制度提供公共服务,而社会因为这些制度而得到保护。在亚洲“四小龙”,政府汲取了早期市场经济的教训,显得更主动。随着经济的发展,政府主动搞社会建设,从而避免了类似西方的大规模的工人运动。而试图通过消灭市场经济而保护社会的前苏联、东欧版本的社会主义被证明是失败的。市场经济是人类迄今为止最有效的发展经济的工具,消灭了市场经济,也就丧失了发展动力。因此,前苏联和东欧国家最终走上了一条贫穷社会主义的道路。中国在改革开放之前,走的基本上也是这样一条道路。


  中国提出“社会主义市场经济”的概念,非常科学,是可持续的。一方面,我们要大力发展市场经济,为社会主义创造物质基础;另一方面,用社会主义来纠正市场经济可能给社会带来的负面冲击。


  这里还有一个逃避中等收入陷阱的问题。很多人现在开始担心中国会不会陷入中等收入陷阱。不过,就全国而言,很多省份的人均GDP还远未达到中等收入水平,讨论这个问题还为时过早,但对广东来说则最真实不过了。广东人均GDP已经达到7000美元,并且和单纯的城市如北京、上海不一样,广东能否逃避中等收入陷阱对整个国家更具有指标意义,因为其规模就相当于世界上一些中等国家,并且具有城乡差别。广东如何逃避中等收入陷阱?这就是广东下一步经济改革的内容。


  怎么改革?从国际和东亚经济体的经验来看,主要有两方面的内容。


  一是前面已经强调过的产业结构问题,包括产业结构调整和产业升级,这两者都涉及劳动工资问题。提高劳动工资对逃避中等收入陷阱非常关键。产业结构就是要大力发展中小型企业来保障足够的就业。日本和“四小龙”就是通过大量的中小企业来保障就业和实现比较公平的收入结构的。就业非常重要,一个人或者家庭,如果没有就业,光靠政府的救济,那么就很容易陷入贫穷状态。如果有就业,就有机会提升自己。同时,只有产业升级才能增加附加值。劳动工资的提高主要取决于在提高技术基础上的产业升级。中国现在劳动成本在企业的总体成本中还偏低,所以政府有必要制定最低工资水平。但通过这种方法提高劳动工资非常有限。最低工资制只是对技术低的工人也就是社会底层有效,而对专业人才没有多大的作用。专业人才的工资水平还必须依赖于产业的升级。只有附加值提高了,才会有比较大的工资增加空间。日本是个典型的例子。在上世纪60年代,日本政府制定了工资倍增计划,提高劳动者的工资,但工资提高的前提就是企业技术水平的提高和产业的升级。


  二是强化政府的社会建设功能。社会主义市场经济就是“社会主义”加“市场经济”。市场经济就是继续深化经济领域的市场化,尤其是推进国企的市场化。只有经济领域的市场化才能继续把蛋糕做大。企业的产业升级也是这个方面的内容。现在一些人把社会改革仅仅理解为“分蛋糕”,这并不正确。政府主导的“分蛋糕”很容易,但不可持续。只有在经济可持续发展的情况下,才可继续分蛋糕。也就是说,市场经济是社会主义的物质基础,否则光强调分配,中国又会很快倒退到毛泽东时代的贫穷社会主义,而贫穷社会主义不是我们要追求的。同时,“社会主义”意味着在社会领域增大政府的投入,建设社会制度,提供社会保障。总之,如果早期的改革者错误地把经济政策应用到社会领域,今天的改革者也不要再次错误地把社会政策应用到经济领域。经济领域的改革和社会领域的改革要区分开来,同时这两个领域的改革一同推进。即使是社会改革也不仅仅是分蛋糕,而是为继续做大蛋糕创造社会条件。


  日本和亚洲“四小龙”通过市场和政府的力量,大约花了20多年的时间就培养了一个庞大的中产阶级。广东的改革开放经历了30多年,但中产阶级还是不够强大。当然,广东很难和日本、亚洲“四小龙”经济体相提并论,因为广东的产业工人主要是来自外省的农民工,就是说广东的经济发展是在开放式的条件下进行的。不过,在培养中产阶级方面,广东还有巨大的努力空间。


  在实现广东可持续经济发展过程中,还有一个重要问题需要讨论,那就是城市化。因为缺少新的经济增长动力,国家已经把城乡一体化作为下一阶段的工作重点。但是在一些地方政府那里,城乡一体化很容易被简单地理解为城市化。在一定程度上说,中国的城市化已经误入歧途。在发达国家,城市化是由市场驱动的,政府只是起到了一个辅助作用,这一过程是渐进和自然的,往往是先人的城市化,而后土地的城市化。中国则不然。地方政府具有极强的动力推动城市化,但他们更关心土地,而非人,所以,城市化往往是土地的城市化,而非人的城市化。这就会影响城市化的质量,造成城市的农村化。更为严重的是,这种趋势如果得不到遏制,就会酿成恶果,一旦大量的农村居民失去土地,成为流氓无产者,社会稳定就会成为大问题。


  广东因为改革先行一步,城市化开始得比较早,城市化程度也较其他地区高一些。因此,广东不应当盲目随从其他地方继续搞激进的城市化,而是应当有新思路。最近几年,广东把重点放在城市之间的整合上,无论是珠三角地区的“同城化”,还是和港澳两地的整合,这种做法非常好,整合也可以提高生产力,产生GDP。同时,广东也应该对城市化有一个“巩固”的阶段,就是说消化之前高速城市化所带来的种种弊端。仅举几例。弊端之一是“城中村”。广州、深圳等地城中村过多,那里的人们并没有被整合进主流居民。弊端之二是没有解决好大量的农民工问题。他们是“异类人”、“二等公民”,和当地社会经常发生冲突。这些人也需要被整合。弊端之三是人口质量低下。珠三角已经吸收了数千万农民工,但没有有效吸收高知识和技术群体人口。人口质量低下已经成为珠三角产业升级缓慢的一个很重要的原因。要产业升级,就必须优化人口质量。这绝对不是像一些人所说的,把农民工赶走。农民工为广东作出了巨大的贡献,没有他们所提供的服务,广东经济很难运作。


  最近广东提出要取消“农民工”称号,这是非常具有政治意义的。这不仅仅是因为如一些人所说的“农民工”这个称号太负面,不好听,更重要的是因为作为“二等公民”的农民工和社会主义精神不相吻合。社会主义就是要实现平等的公民权,为什么我们总是要人为地创造出不同的社会等级来呢?农民工已经成为广东产业工人的主体,为什么他们不能享受居民的权利呢?当然,要消化农民工不是改变一种称号那么简单,这是一项庞大的社会工程。这项社会工程非常有意义,可以促进劳动生产力的提高。作为产业工人,农民工要通过劳动培训等项目来掌握更进一步的技术,在提升自己的同时也为提升广东的产业作贡献。除了提升农民工的教育、生产素质外,优化人口也要通过引进高素质人口的方法。人口素质和产业升级是互相促进的两个过程,高素质的人口有助于产业的升级,而产业升级了,就会为人们提高技能和其他方面的素质提供动力,也容易吸收外来的高素质人口。无论是哪个方面,政府都可以扮演重要的角色。



三、社会改革


  随着市场经济改革的发展,中国的社会改革变得不可避免。从历史经验来看,无论是欧洲还是东亚经济体,在经济发展到一定阶段之后,必然产生社会改革。在先发展的西方,社会改革是社会主义运动的产物。上面讨论过,早期资本主义的发展,以钱为本,利润为资本唯一的动力。对工人阶级来说,这俨然是一个“悲惨世界”。不过,产业革命造就了一个庞大的工人阶级,社会主义运动就产生于工人阶级。通过长期的社会主义运动,西方社会从早期的原始资本主义向比较人性的资本主义转型,最后演变成为今天人们所看到的福利社会。这个转型是一个非常动荡和暴力的过程。很显然,这个转型不是市场经济发展本身的逻辑。诚如马克思所言,资本的目的就是追求利润。在资本的眼里是没有社会利益的。社会主义运动的兴起才促动了西方的社会改革和政治改革。无论人道的社会主义还是福利资本主义,都是政治和社会改革的产物。


  从政治方面来说,早期资本和政治之间关系密切。实际上,根据马克思的说法,资本主义政权是资产阶级的代理人。也就是说,政权是为资本服务的。但随着社会主义运动的兴起,政权和资本开始分离开来,也就是说政治和经济从一体化转型成为两个相对独立的领域。政府开始站在一个比较中立的立场,来协调劳资双方的利益。这就是后来西方产生的一种所谓的社团主义(corporatism)的经济秩序,即政府在解决劳资双方冲突过程中扮演一个积极角色,以减少冲突,达到社会的和谐。


  从社会方面来说,最主要的就是迫于社会(尤其是劳工)的压力,政府开始引入诸多社会改革,包括规定工人的最低工资标准、社会(劳动)保障、医疗、教育和住房等等一系列现在称之为“福利社会”的制度。当然,这个过程也是漫长的,早期也只是最低限度的安全和社会保护,后来随着经济的发展逐渐改善的。不过,从历史上看,这些社会制度安排很重要。早期的社会改革主要是为了社会稳定,是为了资本主义制度不被推翻,但是后来这些制度安排为西方消费社会的形成打下了坚实的制度基础。如果没有这些制度安排,很难想象西方消费社会的形成。同样重要的是,这些制度安排也成了西方中产阶级的制度基础。西方中产阶级有几个主要组成部分。资本家或者今天我们所说的企业家是第一个中产阶级群体。为企业家服务的专业人员,尤其是管理人员(或者今天所说的“打工皇帝”)是第二个群体。而最大的一个群体是从产业工人转变而来。从产业工人转变成为中产阶级主要是上述两个因素,即工资水平的提高和各种社会制度的确立。


  和先发展国家相比,日本和亚洲“四小龙”经济体在更短的时间里更有效地进行了社会改革,确立了各方面的制度安排。


  回到中国的例子。自从2002年中共十六大以来,随着“科学发展观”和“和谐社会”等政策目标的提出,社会改革也提到了议事日程。正如在经济改革方面广东先行一步一样,在社会改革方面,广东也具有重要地位。广东的社会改革条件远较其他省份和地区好。改革开放以来,广东的社会空间和社会力量成长很快。广东以民营企业和中小型企业为主体,这是社会成长的经济条件。同时,长期以来,广东基本上实行的是藏富于民、藏富于社会的政策,并且广东总体上已经进入了中等收入阶段,为社会体制改革准备了物质条件。


  在广东,社会改革至少具有三方面的内容。一是社会制度建设,包括社会保障制度、医疗卫生、教育和公共住房制度等。改革开放以来,中国建立了出口导向型经济,尤其是广东,已经成为世界制造业中心。但广东的出口经济相当脆弱,很容易受国际经济大环境的影响。西方贸易保护主义、人民币升值等都会对广东经济构成实质性的影响。所以,中国的经济要从出口导向转型成为内需型经济。出口还是要抓,但必须花大力气建设消费社会。建设消费社会就必须进行社会体制改革。社会保障制度,医疗卫生、教育、住房,这些基本的社会体制建立好了,就可以为消费社会打下一个社会基础。中国老百姓不是不会花钱,而是不敢花钱,买了房子变成“房奴”,孩子上学变成“孩奴”,生一场大病会变得倾家荡产。只有把社会体制建设好了以后,老百姓就可以放心花钱。广东已经进入中等收入阶段,已经有能力来做这些社会制度建设了。


  所以并不是说,经济体制改革是做蛋糕,社会体制改革就是分蛋糕。社会体制改革也是为了继续做大蛋糕,为做大蛋糕打下制度基础。进而,如果社会制度不能确立,不仅消费社会无望,社会也会变得很不稳定。社会体制改革和深化经济体制改革因此是不矛盾的。如何让市场经济可持续发展?答案就是要进行社会体制改革,要把社会保护好。在今天的中国,一个普遍的现象是,各级官员GDP主义的思想根深蒂固,但保卫社会的思想不见踪影,即使一些干部有了这样的思想,也不见得知道如何去做。


  二是广东正在大力提倡建设“小政府、大社会”的格局。这个政策目标实际上在80年代改革开放之初就已经提出来了,当时主要想在海南试点和施行,但当时中国刚刚开始脱离计划经济,社会还没有从经济等领域分离出来。就是说,社会还是经济的一部分,大社会毫无条件。现在则不一样了。以广东为例,以市场化为导向的经济改革促进了社会力量的成长。广东已经逐渐地探索出一条“大部制—小政府—大社会”的社会发展模式。把行政体制改革和社会建设结合起来非常重要,从前没有把这两者结合起来,往往造成改革方向不明确、改革举措不得力的局面。


  从政府和社会的关系来看,大部制改革有几个重要的目标:一是建设小政府和有效政府;二是向社会分权;三是规制社会。大部制改革就是政府内部各个机构之间的理性化,通过整合类似的功能,减少政府部门间的扯皮和摩擦,从而建立起政府责任制,提高政府的效率。要建设小政府,首先就要向社会分权。如果所有的权力都还在政府,这个政府还是小不了。所以,小政府和大社会是互相依赖的两个方面。我们的政府是大政府和弱政府。政府什么都要管,但什么都管不好,这就是弱政府。政府应当把该管的东西管起来,而把社会能够自我管理的东西下放给社会。政府必须管的事情,花多大的成本也必须管,并且要管好,那么政府就强了。社会能自我管理好的,政府就不用管了,这就减轻了政府的负担。所以,小政府、大社会的结果会出现“强政府、强社会”的比较理想的状态。


  现在全国上下都在强调社会管理,但人们对社会管理并没有很深刻的认识,认为社会管理是政府管理社会。政府管理社会只是社会管理的一部分内容,并且不是主要内容。社会管理最主要的就是社会的自我管理。建立在社会自我管理基础上的社会秩序才是稳定的。2011年日本地震、海啸、核泄漏三大灾难同时发生,政府没有发挥应有的作用,但社会还是井然有序,这就是社会的自我管理。西方一些国家的政府因为财政困难,停止运作了,但社会还是井然有序,这也是社会的自我管理。如果社会秩序仅仅是自上而下施加于社会的,那么这个秩序肯定不牢靠,政府一有问题,社会就随之出问题。


  要社会学会自我管理,首先就要求政府向社会分权,这于所有社会都一样。中国是个管制型社会,更要这样。社会没有足够的空间,很难发展出自我管理的能力。我们从前谈分权总是在不同政府层级之间的分权,也就是上级政府向下级政府的分权。上世纪90年代中期,企业改制过程中增加了一项,就是政府向企业的分权。向企业分权很重要,企业没有自主权就很难作为。那么,今天讨论社会管理,我们还必须再加上一项新内容,那就是政府向社会分权。不向社会分权,哪有大社会?不向社会分权,哪能建设小政府?减少政府的功能,社会的功能就增加了。


  应当强调的是,分权之后,政府不是不管,应当政府管理起来的东西,政府就应责无旁贷地管起来。大部制的改革就是要把政府建设成规制型政府,对必要的社会事务进行有效管理。我们不能假定把权力分给社会就好,我们需要的是好的社会组织和非政府组织,而要避免坏的社会组织和非政府组织。如何来保障好社会,避免坏社会?政府要对社会建立规制制度。这和经济领域一样,有好市场和坏市场,政府对市场的监管是好市场的制度条件。有很多事情,政府必须管起来,比如上面所说的社会制度建设。又比如法律制度建设,尤其是司法。就拿监狱来说,如果政府不管,那么就变成黑监狱了。但很多东西,政府是不用管的。例如很多行政审批的东西,就可以分给社会去做。诸多的行政审批项目是大政府的一个根源。因为行政审批有利可图,政府不想放弃。有那么多的利益寄生在政府部门,改变了政府为社会服务的性质,使得政府成为公众抱怨的对象。中国古代的儒家强调政府不要“与民争利”,政府一旦与民争利,政府与人民之间的关系肯定会紧张起来。


  所以,政府和社会都要有自己的边界,政府管政府应当管的事务,社会在很多领域实现自我管理。但也有一些领域,政府可以管、社会也可以管好。在这些领域,政府也应当把权力下放给社会。例如,政府可以向社会收购服务。这里,政府和社会可以结成“伙伴关系”,就是在社会领域的“公私合营”。这类似于顺德提出的政府和社会的“协调共治”。中国历史上,政府总是凌驾于社会之上,“伙伴关系”或者“协调共治”要用法律来保障。一些地方缺少立法权,但可以用契约的方式来保障。无论是政府还是社会,违反了契约,就可以诉诸法律。


  三是社会的参与。社会的参与就是要解决执政党及其政府官员和社会的严重脱节问题。这方面,广东已经有了很多改革政策。例如顺德社会体制综合改革提出,要建立“两代表一委员”倾听民意、联系社区制度,借鉴香港、新加坡的议员和执政党员密切联系群众的做法,以党代会常任制试点为契机,以党代表工作室为载体,党代表为核心,联合人大代表和政协委员到社区定期听取群众意见,并跟进、督促政府解决问题,同时继续加大公共决策咨询机构的组建力度,完善咨询工作各项制度,推动社会各界代表共同参与政府决策和公共事务的讨论。目前顺德区、镇、村三级咨询体系初步建立,三大改革也成立了评审咨询委员会。


  这里要强调一下,党代表和人大代表工作室在中国尤其必要。现在执政党面临很大的问题,就是跟社会脱节,听不到真正的民意。社会上怨气很多,有些是因为社会经济的转型给人们带来了很多的不确定性,由此产生了很多的困扰,有些冲着政府官员来的,是政府官员们执政不当引起的。但不管哪一种怨气,政府都负有责任。一些地方政府实行的是“城堡政治”,党政干部把自己关在城堡里面,享受着各种特权,不关心城堡外面所发生的事情。中国共产党现在有8000多万党员,要积极发挥基层党组织和党员的作用。


  因此,执政党要打开城门,走出去,沉下去,与群众打成一片。这是新加坡人民行动党长期执政的经验。听取民意要制度化,这个目标并不是干部下去跟老百姓住在一起一段时间就能实现。在新加坡,每一位部长和国会议员,每周都要定期接见选民,选民什么样的问题都可以提出来。在这个过程中,基层党员发挥了很大的作用。他们都是义工,帮助国会议员和部长组织这些定期的见面会。在制度化的层面,顺德施行的党代表工作室和人大代表工作室是结合中国实际的一个政治创新。


  顺德决策咨询委员会的做法也有助于执政党和社会的关联。专业人士的意见很重要。现代社会很复杂,政府不是所有方面都能做到专业,因此要倾听专家的意见。不过,咨询机构必须防止既得利益的固化。任何一位专家都不是万能的,只能专注某个领域,所以咨询委员会的成员是不能固定的,应当具有灵活性和开放性。如果咨询委员会什么事都管的话,那又很容易变成一个既得利益了。要有开放性,不然又会变成一个官僚机构,所以决策咨询委员会要引入开放性。


  执政党的开放政策也会有助于平衡好短期利益和长远利益的关系。现在世界的一个趋势是政府根据民意调查来治理社会,结果造成了弱政府的现象。如果政府跟着民意走,肯定要迷失方向。今天,民意的崛起在中国成为现实,互联网、微博等已经成为表达民意的有效途径。中国的官员面对多元化的民意,一些人不敢决策,不敢负责任。实际上,如毛泽东所说,干部官员“既不要当人民的大老爷,也不要当人民的尾巴”。怎么办?这个问题也可以通过社会的参与来解决。政府实行开放政策,公开透明地倾听各方面的意见,明了什么是短期利益,什么是长远利益。也就是说,民意不是单方面的,政府必须积极参与民意的形成过程。这样,一旦一个决策形成,即使会导致一部分人的不满,也要努力执行下去。政府决策不能光是迎合社会的短期利益。这也是新加坡人民行动党成功的一个要素。


  只有开放,政府才能接触社会;只有开放,社会才能监督政府;只有开放,社会才能介入政府决策,才能实现决策的民主化和科学化。只有通过政府和社会的积极互动,才能明了一个社会的眼前利益和长远利益。一个只有眼前利益的政府,治理是不可持续的。执政党要强调社会的长远利益,引导社会追求长远利益,这是执政党“领导权”的一个重要组成部分。



四、行政改革


  行政改革一直是中国政治改革的一项重要内容。国家制度建设要先于民主化,尤其是大众民主。历史地看,大多数基本国家制度都必须在民主化发生之前建立。如果民主化之前不能得以建立,民主化之后就很少有机会了。健全的基本国家制度,加上前面所讨论的由可持续经济发展带来的中产阶级是优质民主的前提条件。没有基本国家制度建设,没有发达的社会经济发展水平,民主化可以发生,但很可能是劣质民主。正像市场经济有好坏之分,民主政治也有优劣之分。中国的知识分子一谈到民主就想到了西方和日本等国家运作良好的民主,而忘掉了世界上还有很多运作不良的民主。在非洲、拉丁美洲和亚洲的一些国家和地区,我们不难观察到运作不良的民主。在运作不良的民主里,民主被各种政治势力用作动员自己的力量,不是增进国家和社会的整体利益(例如发展经济),而是多分一份,“蛋糕”,因此引发了暴力冲突。在一些地方,低度发展、无序、暴力等现象和选举民主并行不悖。从长远来看,中国也必然会发生民主化。今天,我们应当提的问题不是要不要民主化,而是如何避免劣质民主,追求优质民主。


  行政改革、社会制度建设、可持续的经济发展,这些都是民主化前中国必须完成的任务。这些任务不完成,很难保证中国的民主会是优质的。从现在的情况看,有太多的因素会促使中国出现劣质民主,而能保证中国出现优质民主的因素则很难找到。前面讨论了经济改革和社会改革,接下来讨论行政改革。行政体系是一个国家最重要的基本国家制度。如果没有一个有效的行政体系,就难以对经济和社会进行有效治理。


  自上世纪80年代开始,和全国的其他地方一样,广东的行政体制改革也经历了很长的历史,这里要强调的是广东能够引领全国其他地方改革的一些方面。这些年来,广东的行政体制改革大体上有两种不同的模式,即深圳模式和顺德模式。深圳为副省级城市,深圳成功了,就可以为副省级城市和省级城市的改革提供经验。顺德可以说是县级市,县级尽管处于中国行政体制的低端,但这是一线政府,是整个政权的基础,一线政府的改革因此关系到整个政权的基础问题,这可从中国几千年的历史中找到丰富的经验。


  深圳的改革从纵向看是减少行政层级,取消区级政府,改区、街道办事处为政府派出机构,这样就把原来的“两级政府、四级管理”改成“一级政府、三级管理”。从横向看,实行的是“行政三分”,即把政府部门分解成为委、局、办,其中,“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能,并执行监督;“局”主要承担执行和监督职能;“办”主要协助市长办理专门事项,不具有独立行使行政管理的职能。


  顺德的改革是在“大部制”名义下进行的,重点在精简政府部门。从表面上看似乎没有大的新意,但人们或许已经注意到顺德改革的很多方面涉及党政关系问题,就是党政“合署办公”,这是核心,也是中国总体行政体制乃至政治体制改革的关键。在中国,我们日常把“党”和“国家”联系起来,也就是说党不仅仅是一个政治组织,更重要的是党也承担行政功能。上面谈到广东要建设“小政府”的构造,但行政部门只是中国广义政府的一个部门,如果行政改革不包括其他部门,尤其是党的组织,那么“小政府”是不可能实现的。


  深圳的改革涉及中国政治体制中两个核心问题,一是中国的行政层级问题,二是权力分工与制衡问题。中国传统数千年,只有三级政府,就是中央、省和县。在很长时间里,省甚至只是中央的一个派出机构,即“行省”。到民国时期,县还是最基层政府。日本的行政体制是从中国学去的,迄今还保留着这个体制。不过,传统的体制在中国已经荡然无存。


  改革开放之后行政改革的一个重大失误就是把当时的“行署”实体化了。行署本来只是省政府的一个派出机构,精简机构可以把它取消,但现在变成了一级政府。因为城市化的需要,“行署”所在城市成为“市”,这可以理解。但把“行署”改革成为一级政府,把县(县级市)和省隔离开来,这就导致了很多的问题。县政府在传统中国政治中是最重要的一线政府,必须和中央政府建立最直接的联系。传统上,政府通过科举考试录用“县太爷”,皇帝亲自任命。直到毛泽东时代,县委书记还是一个很重要的职位,毛泽东经常听取县委书记们的意见。但现在,县政府被大大边缘化了。中央的权力经过层层消解到了地方就变得无影无踪,而地方上的声音也经过同样过程的过滤到达不了中央层面。就是说,中央政府和基层社会因为中间行政层的层层阻隔而没有任何有机的联系。中国基层社会这些年出现了一些问题,甚至是“黑社会化”,这和县这一最重要的一线政府被边缘化是有关系的。行政层级过多已经成为中国政治体制其中一个最大的缺陷。


  因此,如何缩短中央和地方之间的距离或者减少中间行政层是行政体制改革的一个重要议程。深圳的改革尽管局限于一个城市的内部体制,但已经涉及减少行政层级的问题,这非常重要。如果把深圳和顺德的改制一同考量,意义更加深远。如果(副)省级城市和县级城市改革成功了,省级和县级之间的行政层级就会失去实质性的意义,从长远来看就可以加以取消。地级市作为市政府当然会存在下去,但地级市不再是县(或者县级市)的上级单位和领导,而是和县(县级市)处于平等的行政级别,同时属于省政府领导。这会大大提高中国的体制组织的合理性和有效性。县管农村,市管城市,省府来协调,这会是一种新的体制。中国的一些省近年来实行“省管县”制度,这是一个好的开端。但是,“省管县”制度只是经济和财政方面的,还需要更进一步。


  这里也有必要讨论一下县以下的行政体制改革。以前县以下还有两级行政体制,即乡和村。实行村民自治之后,村就不再是一级基层行政体制。但这不是说,问题已经解决了。村从理论上来说是自治,由村民直接选举的村民委员会来治理,但自治的实质是可以质疑的。村一级仍然有党支部的存在,并且往往控制村级最主要的资源。村民委员会和党支部实际上是有矛盾的,两者关系如何理顺,仍有待于调整。就村民委员会的选举来说,光凭直接选举并不能解决农村的问题。选举就是多数政治。中国农村的特点就是存在着一些大家族,家族的势力在毛泽东时代被打压,但现在又恢复过来。如果是选举,这些大家族的人肯定当选。那么,如何保障少数家族的利益呢?很多地方已经在大家族和小家族之间发生了严重的冲突。实际上,农村的问题并不是简单的选举民主问题,而是治理问题。党支部的专权、村民委员会的选举、党支部和村民委员会的冲突等等矛盾不解决,农村还会继续出问题。有些地方在寻找一些出路,例如“两票制”和“一肩挑”等等。这些尝试都是可以的,不过,农村的总体原则还是“放权”或者“还权”于村民,实行自治。无论是选举出来的还是被任命的,党支部不应当和村民争权,而是应当起到协调作用,例如协调大家族和小家族之间的利益。村一级是中国社会的最底端,社会必须具有一定的“抵御”力量,也就是最低限度地保护自己的力量。如果在这个层面,社会完全失去了自我保护的能力,那么最终会导致暴力行为。很简单,社会的群体暴力是社会自我保护的最后的武器。


  作为最底层的乡(镇)政府也不是一个确定数。广东的乡(镇)比较大,甚至很大。但很多地方,尤其是内地,一个乡数千人,数百人,甚至更少。几千年都没有这一级政府,这级政府可以说是革命和战争年代为了动员所有社会资源而设立的。现在有没有存在的必要?实际上,从全国范围来说,乡(镇)政府大多数都有财政上的困难,很多早已经处于财政破产状态。正因为这样,很多地方尝试进行各种改革试点,包括撤乡并镇等,以减少乡(镇)的数量,但这并未凑效。一种有效的方式就是把乡(镇)仅仅作为县政府的一个派出机构。正如在农村,乡(镇)在很多方面也是可以设立自治制度的,而作为县政府的派出机构,乡(镇)负责提供公共服务。这方面,广东也已经做了非常有益的尝试。


  深圳改革的第二个方面是“行政三分”,这是没有办法的办法。“行政三分”无疑是为了决策的合理化和权力的制约,从制度上防止腐败。中国不想走西方的道路,即行政、司法和立法之间的“三权分立”。既然外在的三权分立不可能,那么只能往内部找。这种探索值得肯定。首先,西方民主的外部“三权分立”从历史经验上看,其表现在各个国家非常不同。在西方发达国家,表现不错,但在后发展中民主国家和地区,外部“三权分立”更多的只是一个表象,既不能限制当政者的权力,也不能阻止他们的腐败。很多实行类似“三权分立”的民主国家和地区,也普遍存在着政治专权和腐败现象。


  那么,“行政三分”是否可以达到既定的目标?这一改革广东主要想借鉴香港和新加坡的经验。这些地方都建立了行政主导体制,政权的核心是行政体制,因此就发展出“行政三分”的制度,且运作良好。香港和新加坡没有西方式的民主,但政治也相当清廉。


  广东想学香港和新加坡,建立既有效率又不腐败的行政体制。这里有一个大前提,就是必须建立一个行政主导体制。如果这样,我们就不应当忽视一个根本性的问题,那就是政党政治。香港在回归之前没有政党政治,所有政治是英国人的事情,香港本身的行政体制仅仅是一个执行机构,这就保证了行政主导体制。很早以前,香港中文大学的金耀基教授称这种体制是“行政吸纳政治”。①就是说,行政很有效,老百姓很满意,因此就不需要政治了,我觉得不是这样。主要原因就在于在港英当局时期,香港根本就没有政治。实际上,在回归后,政治属于香港人自己的事情,香港政治现在面临重大的挑战,主要是因为行政主导体制没有强大的政党政治的支撑。香港的政治化不可避免影响香港政府的行政效率,这些年,这个趋势很清楚。与之相比,新加坡的行政主导体制的效率和清廉的基础是人民行动党的一党独大制度。新加坡通过一党独大的体制,把多党政治和行政主导有机结合起来。新加坡才是真正的行政吸纳政治的典型。执政党的行政团队非常有效,能够为老百姓提供有效的服务,社会的政治化程度就非常低。


  在中国,政党体制的改革涉及了总体政治改革的问题,因此可以理解深圳的改革没有涉及党政关系。但正是因为这样,人们就有理由质疑其可能取得的成效。从反腐败方面来说,因为没有涉及党的改革,党权还是不可制约。人事任命的最终权力还是在党,“行政三分”没有任何可能来制约党权所能产生的腐败。再者,这种内部分权会对行政部门的效率产生负面的影响。深圳改革的遗憾无疑是没有把党政关系考虑在内。从成功的国际经验来看,行政改革一定要与政党政治的改革结合起来。只有当政党政治能够消耗政治的时候,行政部门才会聚焦于效率和清廉。从中国的具体情况来看,这必然要涉及执政党、政府、人大、政协机构等机构之间的关系,例如党如何通过人大和政协来代表社会利益、组织政府和监督政府。


  从这一点来看,顺德的改革显得更有意义。上世纪80年代中期以来,党政关系可以说一直是中国政治改革的核心问题。顺德改革不仅没有回避这个问题,而且有了新的做法。顺德的做法是逐步走向一个党政合一的制度。党政关系应当怎样?在现在的体制下,不同的行政层级,党政关系一个模式,就是说,从中央到地方,都存在着党政两个平行的系统(即使在农村,这两个系统也变相地存在着,即党支部和村民委员会)。实际上,不同层级可以有不同的模式。中央和省一级,因为事务繁多,两套班子有必要。从现在的情况看,这两个层次的党政分工比较明确。那么地方政权呢?顺德是县级市(区),属于基层,党政合一制度有其很大的合理性。县级政府是一线政府,是政府和社会的直接关联点。这一级政府必须拥有实际的权力,也必须有行政效率。顺德改革使其从上一级(佛山)政府取得了实质性的权力之后,再行党政合一,提高和强化其行政效率。一级政府,无论是党还是政,面临的都是具体的民生问题,过去党政两套班子所形成的“权力内部消耗”大大阻碍了行政效率的同时也和社会严重脱节。党政合一在提高效率的同时可以把这一级政府的“行政责任制”(政府方面)和“政治责任制”(党方面)有效统一起来。从长远来看,这种体制比较有利于建设一个对社会负责的清廉的政府。一旦行政主导的政府形成,那么“行政三分”的改革就变得非常有意义。



五、简短的结语


  深化经济体制、社会改革和行政改革,广东在这些方面的努力正协调进行。在很大程度上说,广东已经形成了具有代表性的中国改革模式。尽管这一改革模式基于广东的经验,但也可以推广到全国的其他省份和地区。广东所面临的问题并非特殊,而是在全国层面普遍存在,只是程度不同而已。广东的改革先行一步,很多问题也先行一步。广东应对和解决问题的经验也可以为其他地区提供参考,以避免走更多的弯路。近代以来,探索是广东精神的最核心。在改革时代,广东仍然需要顽强的探索精神。要探索,广东不仅仅要解放思想,而且要克服各种阻力把改革往前推。


  从广东经验看,所有这些领域的改革的意义已经超越了它们各自的领域,而具有了非常重大的政治意义。广东的改革也表明,不是所有的改革都可以在地方层级开始,也不可能自下而上地推行,很多改革必须自上而下地进行。中国社会所面临的巨大的既得利益在很多场合只有在上下结合的情况下,才能得以克服。


  改革是执政党的生命。不改革,就会被社会推着走,就会陷入被动,最终说不定要被“革命”。因此,对中国共产党来说,改革不是一件可有可无的事情。要长久治安,要长期执政,那么改革必须成为永无止境的事业。执政党和政府必须通过设计改革和推进改革来牢牢掌权领导权。对有利于社会长远利益的事情,有利于国家的事情,看准了,就不要犹豫不决,就要努力去做。只要目标正确,追求目标过程中即使遇到一些挫折,也没有关系。对广东来说是这样,对整个国家来说也是这样。

【注释】
①金耀基:《行政吸纳政治——香港的政治模式》,载金耀基:《中国政治与文化》,香港:牛津大学出版社1997年版。
郑永年:新加坡国立大学东亚研究所