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福山美国演讲:民主是问题,还是解决方案

编者按】
        美国时间2014年10月15日,福山为宣传其新书《政治秩序和政治衰败》(Political Order and Political Decay)来到马里兰州约翰·霍普金斯大学演讲,演讲内容涉及福山对民主制度本质及当前世界民主失效原因的分析。本文为澎湃新闻特约记者从现场发来的报道,有部分删节。本报道未经演讲者本人审阅。

 

15日,福山在约翰·霍普金斯大学的演讲现场。澎湃新闻特约记者方志操摄。

自由民主制度的三个基本元素:国家能力、法治、民主
        2014年对于国际政治来说确实是非常糟糕、非常不稳定的年份,世界各地都出现了极其不稳定的状况。如果说在欧亚地区,俄罗斯、中国以中央集权国家形式和开拓疆土为目标所呈现的政治挑战,似乎还算是比较熟悉的形态,那么在从撒哈拉以南非洲到北非、到中东、直到印度和东南亚这一广大地区的状况就截然不同了:这些地区许多国家似乎失去了维持自我的能力。尽管美国在利比亚、叙利亚、伊拉克投入了大量军力和金钱,但他们已经处于失败国家的状态,几近四分五裂;伊斯兰极端势力和恐怖组织的势力范围已经扩展到撒哈拉以南非洲的尼日利亚、马里等国。像ISIS这样的极端势力,其实在历史上并不算是非常强大的力量,比如ISIS自称为伊斯兰国,其实根本没有国家可言;但他们赶上了周边政体处于衰弱状态的时机。这些政体却反最基本的管制能力,比如尼日利亚北部就由于严重的政治腐败和管治缺失状态,沦为了恐怖分子的大本营。
        美国自911以来尝试执行一套异于传统的外交政策,十分强调国家建设(nation-building),试图在各地区建立足以自行对付恐怖主义和处理安全威胁的国家机器,但现在看来似乎一切都要推倒重来。不论在伊拉克还是叙利亚,美国的问题似乎在于,美国人根本不懂何谓国家建设。他们不懂得怎么将伊拉克这样的混乱国家建成像丹麦那样民主、繁荣、稳定、公共服务和秩序良好的国家。事实上我发觉,连丹麦人自己也不知道丹麦是怎么建成的:我在阿胡斯大学做过一段时间访问学者,对此深有体会。而且我在多年教学中发觉,似乎很少人再去关注国家到底是怎么建设起来的。这些情况促使我动笔去写关于国家建设和政治秩序的书。
        要探究国家的根源,从人类历史出发,我给出的框架很简单:自由民主制度的政治秩序由三个基本元素所决定:
        第一是国家本身的强度。马克斯·韦伯将国家定义为“在一定领土内合法地垄断暴力和政治权力的机构”,这非常准确。国家就是一个政治权力机器,可以产生并行使政治权力,以保卫领土和人群、维持和平,并提供公共服务。如果国家机器的自洽性达不到这种程度,就会出现像塞拉利昂和利比里亚这种有国家而无卫生服务、导致伊波拉泛滥的状况。
        第二是法治。法治中的法,指的是为领土上全部人群所接受、且对其中权力最大者均有效力的一套约束性规则,国家领导人不能任意制定规则、为所欲为。法治必须通过限制国家权力来确保国家的运作符合清晰透明的法律规则。
        第三则是民主,或者为民负责。在今天对民主的理解不外乎公平、透明、自由、和具备竞争性的选举,确保国家机器能回应公众利益、而不局限于精英或领导人的私人诉求。国家权力既要有产生机制,又要有限制机制,这两者的平衡非常重要。
        我们现在能看到,有很多国家根本不具备有效的国家机器(countries without states):在利比亚,国家机器衰弱之际,任何拥有一堆AK冲锋枪的队伍都能作威作福。如果国家权力受限太大,那它很可能无法实施保卫公众安全所必须的措施。而国家权力若不受限制,则必然产生集权制度,而且这种情况下国家机器越有效,独裁越严重。
       
当代政治最重要的分野:世袭制VS现代国家
        在现代政治中很重要的一个议题是所谓的世袭制或后世袭制国家。所谓世袭制国家,就是像近代早期欧洲的某些集权国家一样,一个固定的家族作为皇室,像继承私有财产一样继承并统治一个国家,只要帝王开心,随时可以送一部分领土给某人做礼物。目前这种国家基本不存在了。但取而代之的是一种“后世袭制”国家:在这些国家中,具有现代国家机器的形式,领导人也宣称是在领导一个现代国家,但其实领导人的管治纯粹为了自肥,满足自己及一小部分人的私欲。
        现代国家一个重要特征就是其去个人化(impersonal)的特性:理想状态下,个人与政府的关系,并不取决于个人的身份地位、财产多少、同领导人的关系或其他人际网络,而仅仅由个人的公民身份所决定;国家给予所有公民应有的尊重与平等权利;国家由一个以贤能和专业素质为择人标准的官僚统治,而不是被血缘家族或人际网络掌握;国家严格区分公域和私域,尽量不干涉个人私域,而服务于公共利益(这也是很多国家经历许多政治风波仍然无法好好掌握的一点)。事实上,我认为当前世界政治的最重要分野,并不是民主与威权或其他形式的集权,而是这些后世袭国家同现代式国家的分歧。
        比如说,2014年乌克首都基辅爆发的连串示威及随后的动乱,那些聚集在广场上的年轻示威者,并不是对民主不满;事实上,前任总统亚努科维奇是在合法性较受认可的2010年民主选举中上台的。但他完全将国家据为己有,将国家资源和财富分给自己及一小群忠心者。大家或许还记得当时媒体曝光过他在基辅郊外建立的豪华行宫,还有他身边的小圈子所搜刮的惊人财富。我认为,这些示威者所要求的,就是他们国家不要再被这种黑手党式的政治团体统治,而要成为像许多西欧国家那样廉洁高效的现代国家。再比如,普京跟西方的矛盾,重点不一定在要不要实行民主;事实上,如果俄国今天举行公平的民主大选,颇受俄罗斯民众爱戴的普京完全可能以七八成的得票率当选。但普京治下的政府不仅腐败、高压、不接受批评声音,而且完全不尊重私有财产,打击寡头随心所欲。我认为,从后世袭型国家向现代国家的转变,远远比从集权向民主的转变艰难。这是美国应当在阿富汗、伊拉克学到的血泪教训。美国通过战争在这些国家建立了民主制度,这并不算艰难,因为有一套相对可操作的标准和国际机制做支持;但要建立有效的现代国家和管治机器,就非常艰难了。
        事实上,在民主制度下,往往会出现现代国家机器无法建立的状况。印度有相对稳固的民主制度,但国家机器连许多最基本的公共服务都无法提供。在1990年代晚期,有一个经济学家团队对印度的基层初等教育做了研究,发现有50%的学生哪怕有国家资助和家庭支持也无法到合适的地方上学,这个团队于是提出了一系列改革和财政支援措施。过了十年,团队重新回到当地做研究,发现无法上学的学生数目还是50%!又比如在尼日利亚,全国电力由尼日利亚全国供电管理局(National Electric Power Authority, NEPA)管理;但当地人总会开玩笑说这个机构应该叫“随时停电管理局”(No Electric Power Anytime, Never Expect Power Always),因为地方电力巨头往往私分国家资源,导致电力设施老化、管理落后,停电是家常便饭。再比如希腊,自从1974年民主化以来,两党激烈纷争,屡屡交换位置,每次一上台,执政党就在文官系统中塞满自己的支持者和小卒,这导致希腊每万人口中公务员或前公务员比例达到英国的七倍。这样的国家根本无法控制自己的政府预算,也是债务危机爆发的重要原因之一。
       
美国也经历过漫长的现代国家构建时期
        因此,我认为,当今世界政治中最重要的并不是理解民主如何建立,而是现代国家如何构建。在这方面我仍然认为美国是非常好的例子。西方人一看到那些“恩庇-侍从”国家的政治、腐败、混乱、国家崩溃,就会觉得这是发展中国家的通病。其实美国也经历过这样的时期。
        从1828年安德鲁·杰克逊当选总统开始,美国经历了近一百年的政治腐败和混乱时期。杰克逊可以说是美国第一任民粹或大众主义的总统(populist president):在这次选举中,绝大部分州已经开放了全体白人男性的选举权。他的对手是约翰·昆西·亚当斯,出身于麻省上流社会,哈佛学院毕业,历任高官,能说几门外语,父亲是前任美国总统老亚当斯。杰克逊自己则是田纳西州历任军官,酗酒、爱骑马、擅杀印第安人,在1812年英美战争新奥尔良战役中一举成名,一副边疆粗犷英雄的形象。可以说这是典型的东北精英对南部边疆英豪的选战,情形有如今日耶鲁出身、会说法语的约翰·克里对战反精英、口无遮拦的萨拉·佩琳。结果杰克逊凭借他的平民形象和反精英话语大胜。而他一直坚信,不仅总统当选后应该有权决定全国官员任免,而且美国政府不应该由哈佛耶鲁毕业的精英们掌控。于是他开启了大规模的政治主导行政时期,在未来七八十年的时间里,全国大小官员几乎无一不是通过贿赂议员或上级的方法获得任职,人人都是政治受惠者,政府管治腐败而低效。事实上,这正是在受教育程度低、经济不发达的大众民主社会所出现的最常见景象:要在这种社会的人群中获取政治支持,不需要对他们宣讲什么外交政策、公众利益、未来愿景,直接一个个买通就行,他们无非就是想给自己或家人或别的亲朋找份可以糊口的工作而已,最方便的就是给他们在政府部门工作了。
        但是,民主可能是引起问题的根源,却也是解决问题的办法。在1880到1900年代(也就是所谓“进步年代”),美国逐步摆脱农业为主、家庭作坊加农场的经济地理模式,走上了工业化和城市化的道路,大量铁路连通使得美国成为真正的国家规模经济体,新的中产阶级势力日长。另外,在1881年,美国总统詹姆斯·加菲被一名刺客行刺;这名刺客原本一直在暗中疏通高官,试图到美国驻巴黎使团任职,却屡屡被拒绝,一怒之下刺杀总统,加菲受伤后挣扎了好几个星期才痛苦离世。此后,美国出现了大规模的大众和中产阶级运动,要求解决猖獗的政治腐败问题。这其中西奥多·罗斯福就是优秀的改革者之一。运动者成功压服了原本从政治任命中受益颇多的国会,通过了《彭德尔顿法》,成立了美国公务员局(如今的联邦政府人事管理办公室和文职人员制度保护委员会),确立政治与行政分离、一定等级以下公务员以考试而非政治任命的方式择优录取的原则,并一直推行至今。再看看今天在巴西、土耳其等地屡屡不绝的抗议,他们的组成部分正是年轻、受过良好教育的学生和同样相对年轻、经济富足的小产和中产阶级,他们厌恶的并不是民主制度,而是腐败、无法提供优质服务的政府,他们所渴求的乃是管治的现代化。
       
美国政治的危机:利益分化与金钱政治
        最后我愿意谈谈这本书的最后一部分,即讲政治崩坏(Political Decay)的那部分。首先,我完全不相信美国文明正在衰落。事实上,我认为美国最优秀的部分不一定是其政府,而是有创业精神、积极主动、欣欣向荣的私人企业领域和公民社会。我认为美国经济在新技术开发、能源等方面都是走在世界前列的。其次,正因为如此,美国政府和民主制度的问题就显得更加突出。第三,我不认为存在世界性的民主衰落或民主危机的问题。世界上还是有很多运作良好的民主国家,但一些民主国家如美国、日本、意大利却无法在现有体制下推进适当的政治举措。至少在美国,这一问题的原因深深植根于美国式的政治体制中。我们的国父们所建立的体制,重点在于防止暴政、最大限度保卫个人权利,所以建立了相当复杂的分权制衡系统,包括两院制国会、可以否决立法的法院、受制衡的总统,每一个制度都可以成为另一个的障碍,其分权程度远超英联邦国家的西敏式制度。在20世纪大部分时间,这套制度总体运作良好,因为两党在政策和意识形态上重合度还不算低。
        但在过去25年,两党分化日益严重:现在,即使是最为开明的共和党人同最为保守的民主党人之间,仍然有非常非常大的鸿沟。在欧洲,严重分化的政党或许还不算是问题,他们的多党制和比例代表制可以容忍在意识形态上很极端的政党。但在美国,分化的两党意味着在议会中无法达成广泛的一致,严重阻碍立法。我们或许需要记住,自2008年以来就没有一份财政预算案可以一次过顺利走完国会的程序,而在2013年的预算案僵局更是造成了联邦政府短暂关门:请别忘记,在联邦法典中,于政府部门关闭期间哪怕是工作人员擅自进入部门办公场所都构成犯罪。而美国的税法更是令人头痛:税法不仅繁复低效,而且充斥着可被巨头利用的特权(privileges)。特权不同于自由(Liberty):自由是每个人都可以享受的、免受政府过度抽税的权利,特权则是只为一小群人享受的税务优惠。很多人都说美国的公司税份额太高,却不知道大公司自有办法聘请专业人士争取各种税务优惠、补贴、减免和延期。华尔街大鳄们的超高工资和分红也是众所周知,但改革措施一直受到利益集团的强大阻碍。我认为,美国的体制已经逐渐发展成一种“否决制”(vetocracy);在这种制度下,否决权才是最重要的政治节点,利益集团可以通过各种方式掌握否决权,进而把守政治体制,守护自己的利益。或许否决制还没有从根本上否定民主制,但正在日益造成低效、不受认可的政府管治,而且使得金钱在政治中的作用越来越重要——远比50年前重要。这样的政体无法满足美国公众的利益。
        应该说,美国政体的发展不仅对我们、而且对全世界来说都有重要意义:我们一直自称为世界上民主国家的典范,事实上我们的成功也是冷战后民主制度得以在全球扩展的重要推动力。但如果华盛顿政治继续这么沉沦下去,不仅美国权力受损,而且民主在全世界的声誉也会受到伤害。从短期看来,民主的失效和威权的发展,将会有举足轻重的影响,美国必须行动起来,重振国家的管治与效率。
       
问答环节节选       
        一、你说的解决民主失效的办法到底是什么?
        答:我觉得进步时期的政治改革是很好的范本,结合了大众运动、优秀人物的领导才能以及非常清晰的目标,最终推动了文官制度改革。但这三个条件的良好结合,似乎在当今并不存在。K街(白宫和国会山之间的一条有上千家公关公司、游说机构和一些民间社团和组织的街道)的说客集团掌握了最重要的政治资源,大众运动一直疲弱。另外,左翼势力一直没有整合出明确的改革目标,也缺乏领导能力,而大众运动反而更多地源于右翼,比如美国的茶党,欧洲的反欧盟、反移民以至新纳粹势力等等;我认为这种右翼大众运动确实代表了民众对政府的不满,但他们完全找错了目标。
       
        二、你认为占领华尔街运动如此疲软而缺乏影响力的原因是什么?
        答:首先,我认为占领运动的社会基础非常狭隘。那些一时兴起的学生、知识分子、城市平民无法联系更广泛的工人和蓝领阶层。所谓的99%,其中一个最广大的群体应该是比如底特律的汽车工业工人,他们因为经济危机和结构变动失去了工作、没有了稳定的收入来源,本来应该是大众运动的主力,但从来没有被成功地发动过,因此占领运动远远谈不上什么大众运动。而且,美国政治的现实是有太多切割身份认同和政治整合的议题,比如这些低收入工人,因为在移民、堕胎、宗教、枪支控制、外交政策等问题上的认同,有很多反而会投共和党的票,很难在经济基础上整合。其次,我认为华尔街运动的目标非常不清晰:很明显,他们很厌恶大企业和大财团,要求政府采取行动,为此不惜采用占领方式,但从来没有相对清楚的路线图和有力的领导阶层,不可能持续下去。
       
        三、你似乎很推崇北欧(斯堪的纳维亚)国家的民主制度,但这些国家不仅实行民主制,而且国家机器非常的强大。而你却期望他们成为一种自由民主制的典范,这是否有些自相矛盾?
        答:我认为,美国舆论一直在担心政府的规模大小,民主党要大政府、共和党要小政府之类,这个焦点是有问题的。政府的规模同其管治质量可以说完全无关,而且后者比前者更重要。在丹麦,最高的所得税税率达到61.5%,而且年收入10,000欧元就快达到最高税率的门槛了;但丹麦人非常乐意纳税,因为丹麦政府在教育、医疗、幼儿成长、老年保障等方面的投入非常高,丹麦人认为以高纳税换取好服务是划算的交易。在美国,民众对政府的信任度非常低,不愿意缴纳税款,政府权威不高,这必然导致政府运作低效,然后民众又说政府低效,再以此为理由不信任政府,不纳税,如此的恶性循环。
        但难道美国政府不是将过多的税款投入到了军事领域吗?
        答:这就是另一回事了,而且比较讽刺的是美国政府在这方面似乎非常高效。总体来说,美国宪法和美国政府并不是为效率而设计的,尤其与西欧对比,国会制比总统制更有效率的地方在于议行合一,这是美国需要面对的问题。

        四、你认为欧亚地区冒起的俄罗斯等国,是否将带来某种“文明冲突”?
        答:我不认为欧亚地区的地缘政治冲突是一种“文明冲突”。冷战后欧洲秩序事实上维系于一点:俄国人要好好呆在俄罗斯,不能越界。而普京则打破了这一限制,直接向东欧各地的泛俄罗斯族群体表明:如果你们感觉受到压迫,作为民族国家的俄罗斯母亲将出来保护你们。这基本相当于1920-30年代的大德意志扩张主义:希特勒正是借保护东欧各地的日耳曼族群为名开展扩张征服,最终引爆了二战。俄罗斯的行为基本都可以用经典的现实主义来解释:随着国家权力的扩张,国家野心也越来越大,对安全的定义和渴求越来越焦躁。而且俄罗斯他们有一种重振雄风的心态:认为过往美国和西方一直在欺压他们,如今积累了财富和力量,是时候开展行动了。