南京大学马克思主义社会理论研究中心
教育部人文社会科学重点研究基地

温铁军:农村合作基金会的兴衰史(1984~1999)

      农村合作基金会的兴衰与国家宏观环境和金融政策变化高度相关。
    
      首先,它是在20世纪80年代中期家庭承包导致人民公社解体后,各地在对集体资
产清理过程中实行“清财收欠,以欠转贷”而产生的,并且是由于曾经在80-90年代初期
的农村金融改革与经
    济发展过程中扮演了不可忽视的角色,才在全国发展起来的。不仅地方政府以此作为
发展本地经济的重要融资手段而加强干预和控制,中央也从1984-1993年持续予以鼓励;
即使在1994-1996年的治理整顿期间也曾经持肯定评价。
    
      其次,由于90年代中期国家放开了证券、期货、房地产等三个投机性较强的经济
领域,而同时期全国范围资金高度稀缺导致市场利率偏高。农村合作基金会(主要是在乡
镇级以上)也发生了与其他金融机构相类似、但却并不更严重的问题。于是,就在它发展
到最高峰的1997年,上级做出了清理整顿、关闭合并农村合作基金会的决定。随后的1998
-99年,尽管问题主要出在乡镇级,但村级基金会也同样落得被关闭的结局 。
    
      其三,整顿和关闭农村合作基金会的决定在中央统一部署下很快得到了落实。同
时也造成新的问题:一方面在行政性关闭基金会突然中断信用活动、必然造成大规模呆坏
账的情况下,并没有安排上级风险准备金,而各地尽管向中央举债也根本无法满足上千亿
兑付需要;因此引发基层乡村政府组织大量负债,最终都转化为农民和乡镇企业负担,这
实际上已经类似于部分地方政府信用破产。另一方面农村资金净流出的问题更加严重,农
业资金要素因此极度稀缺,基层的民间借贷和高利贷重新大面积发生。
    
      本文即是对农村合作基金会的产生、发展及衰落的过程所作的概述。
    
    第一节 农村合作基金会兴起的历史背景与动因:农村改革与发展
    
      一、历史背景
    
      农村合作基金会的产生和发展,绝不是偶然的经济现象,而是有着以下主要四方
面深刻的现实背景。
    
      (一)人民公社改制过程中数以千亿的集体资产流失,各地于是按照中央要求对
集体资产清理。通过建立基金会来实行“清财收欠,以欠转贷”,并且,由于当时中央政
策的肯定甚至鼓励,在市场化程度不断提高的条件下,农村资金融通形式的多样化和融通
规模的逐步扩大也是不可逆转的趋势。
    
      当年中央出台的有关农村政策中,给予合作基金会明确肯定的文字如下:
    
      1984年中央1号文件明确指出:“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动,
不受地域限制。”
    
      1985年中央1号文件提出:“放活农村金融政策,提高资金的融通效益。”
    
      1986年中办发27号文件对此予以有条件地认可:“近年来,一些农村合作经济组
织自愿把集体闲置资金集中起来,采用有偿使用的办法,用于支持本乡、本村合作经济组
织和农户发展商品生产。这种办法只要不对外吸收存款,只在内部相互融资,应当允许试
行。”
    
      中国农业银行当时为支持农村合作基金会的发展,于1986年也下发了(1986)农
银函字第414号文件,要求“各地农业银行和信用社对农村合作经济组织内部融资活动不要
干预,并通过信贷业务给予引导”。
    
      1987年中央5号文件进一步指出:“一部分乡、村合作经济组织或企业集体建立了
合作基金会;有的地方建立了信托投资公司。这些信用活动适应发展商品生产的不同要求
,有利于集中社会闲散资金,缓和农业银行、信用社资金供应不足的矛盾,原则上应当予
以肯定和支持。”
    
      1990年中央19号文件又一次指出,要“办好不以盈利为目的的合作基金会,管好
用好集体资金”。
    
      1991年11月中央十三届八中全会《决定》要求,各地要继续办好农村合作基金会
。同时,财政部和农业部在1991年联合下发的两个文件中都对农村合作基金会的发展给予
了充分肯定和支持,鼓励其进一步发展。
    
      1992年国务院在作出的关于发展高产优质高效农业的决定中,又一次提出了“继
续发展农村合作基金会,满足高产优质高效农业发展的需要”的要求。
    
      从1984年到1992年,中央连续表示政策支持,有效地减弱了来自正规金融组织出
于维护垄断利益和防止竞争而制造的巨大阻力,为农村合作基金会的发展创造了必不可少
的政策环境。
    
      (二)随着以家庭承包制为主要内容的中国农村改革的不断推进,农村经济迅速
发展,农民收入提高,农村的商品、货币关系得到强化。百万农村社区集体和两亿多农户
家庭变为农村中最基本的财产主体和生产核算单位。迫于就业压力,大批农民转入非农产
业,更多农户从事兼业生产,因此农村有着强烈投资需求,出现了多元化的民间信用主体
,对农村金融体制改革产生了压力,要求有相应的灵活的资金融通机制和建立相应的金融
机构。
    
      因此,农村改革的市场化进程,是农村合作基金会发展的前提。
    
      (三)改革后农民收入水平较大幅度的提高,特别是农民人均现金收入的增长,
农村内部蕴藏的金融资源总量的迅速扩张。例如,1988年全国农民人均纯收入达到544.9
元,比1980年的191.3元净增353.6元。但进入80年代后期,由于城市受经济萧条影响需
求下降导致农业徘徊不前,比较效益相对下降,这在很大程度上抑制了农民的投资意愿。
因此,对绝大多数以农业为主而其他投资渠道极为狭窄的一般农户来说,希望为自己手中
有限的闲置资金找到一个既安全又能够带来更多收益的机会。这一时期,乡镇企业和个体
私营经济的发展对资金的需求增长。尽管农村内部的资金供给与需求同时增长,但国家垄
断的金融体制不可能适应这种供需增长的形势,于是就有了农村合作基金会的普遍发展。
 
    
      (四)以农业银行为主体的农村金融体系(包括农村信用社),长期保持着垄断
和封闭的运行方式,其主要职能是从农村吸收资金向非农产业转移,而对农业和农村发展
的资金支持不足。进入八十年代,在农户成为基本生产经营单位后,农村信用社由过去主
要面对数量较少的集体经济组织,转为面对数量众多的农户和其他经济主体。虽然进行了
国家金融体制的市场化改革,但越市场化越不适应小农经济的分散需求。一方面,国家不
能打破国有银行的垄断地位,也不能根本改变我国金融领域单一的所有制。另一方面,农
行和信用社系统不仅受到国家信贷规模和结构的严格控制,而且曾经因大量资金沉淀于农
产品收购,呆帐、坏帐比例较高,这就一度导致信用过度膨胀;加上其经营僵化,难以适
应和满足农村改革与市场经济发展对金融的多元化需求。这些情况都为农村合作基金会的
产生和发展留下了较大的体制空间。
    
      二、内在动因
    
      上述四方面背景性因素的动态变化,只是为农村合作基金会的产生和发展提供了
现实基础和创造了外部条件,而最初的直接的动因则是为了强化农村集体资产管理,保障
农村集体资产的安全和增值。基层农村合作基金会诞生的主要内在动因如下:
    
      (一) 重建集体积累机制,盘活用好集体资金。
    
      这是一些地区萌发农村合作基金会的最原始动因。在改变“三级所有,队为基础
”的人民公社体制时,由于没有及时建立与村集体和农户两级产权结构相适应的农村积累
和管理机制,使公社化时期留下的集体积累严重流失:
    
      第一,在原有集体财产的处理过程中,不少地方出现毁坏、贪污、浪费现象。据
估算,全国下放到户的财产约贬值40%,而且有相当部分折价款、社员个人或外单位的欠
款没有收回。据1987年清财后对26个省、市、区的不完全统计,有30万村社干部贪污、盗
窃集体财产,贪污挪用金额达11.7亿元。
    
      第二,由于一些地方集体资金管理混乱,使用不当,不断出现“前清后乱”、“
边清边欠”的现象,使集体资金大量流失的情况进一步恶化。一些地方乡村干部行政干预
,盲目上项目,造成农村集体资金投向分散、混乱,资金周转呆滞。种种情况引起了农民
的强烈不满,拒交承包款和集体提留的现象时有发生,激化了农村干群矛盾,影响了基层
安定团结(参见案例)。
    
      1985年,辽宁省锦县按政策对原有集体资金折股,形成社会股金1404万元,集体
合作资金2366万元,到1987年,再次清查时却发现又有1800万元资金被占用,出现前清后
乱。
    
      第三, 农村集体的大量积累资金存在信用社长期不用。但是当农民生产资金短缺
时,他们又得以较高的利息向农行和信用社贷款,而且还经常贷不到。农民对此意见很大

    
      面对上述问题,一些地方在清理整顿村级集体财务的基础上,把集体资金折股到
户建立合作基金会,进而推行“村有乡管”制度,在乡村内部开展资金融通活动。也有些
地方把“以欠转贷”与合作基金会业务结合起来,促进了农村集体回收欠款。农村合作基
金会的建立和运行,对集体资金起到了管好用活的作用,既制止了集体资金的损失浪费,
又实现了集体积累的保本增值。
    
      (二)寻求新的农业投入保障机制。
    
      在农村改革过程中,家庭承包制的推行和农副产品收购价格的提高,引起了城市
和乡村、中央和地方利益关系的调整;而财政包干和投资体制的改革,客观上又造成了农
业投入比例过低,并因而产生了传统农区农民收入下降、地方政府财政负担加重、弃耕撂
荒普遍发生、农业发展乏力等综合性问题。
    
      在市场化进程中,由于农业生产周期长、风险大、比较利益低下,社会资金很难
向农业转移。因此,如果不按产业政策进行宏观调控,农业的生存与发展将失去保障。但
是,中国改革的现实情况使得对农业进行产业政策层面上的宏观调控比较困难。这主要表
现在以下三个方面。
    
      第一,财政改为“包干”制,是在“利改税”造成部门利益分野之后,政府内部
解决利益主体差别化矛盾的表现。财政包干通过划分中央与地方的财政收支指标,来明确
二者的利益关系,但是并没有明确二者对弱质农业予以保障的职责。更何况在我国基本完
成了工业资本的原始积累后,工业占国民经济的比重成倍地高于农业,因而政府财政非农
化有着不可忽视的利益背景。自从“利改税”和“财政包干”之后,农业投入占财政支出
的比例大幅度下降,长期在历史最低比例上徘徊。
    
      第二,农村集体积累能力减弱,对农业的投入减少。据统计,农村集体提留占纯
收入的比重由1978年的16.7%降到1988年的10.2%;乡镇企业支农资金也由1979—1983年
5年的154亿元降到1984—1988年的55亿元。而对农民来说,由于农业风险较大,加之比较
利益低下,获得15年或 30年农地承包权并不意味着增加投入,实际上农户投资行为已经趋
于非农化。
    
      第三,为农村金融主体的农行和信用社,长期以来一直是农村货币资本流出农业
的主要渠道,流出量随着农民收入提高、存款增加而增加。尤其值得注意的利益矛盾是,
80年代中期以来财政连年赤字,农产品购销补贴的包袱逐年被甩给流通部门,而流通部门
又通过亏损挂帐的形式把负担转嫁给了农行。这就造成了农行逾期贷款过多。如我们1992
年蹲点调查发现,农业大省安徽农行不正常资金占其贷款余额的38%,因此导致银行信用
过度膨胀。92年以后,农村金融机构既然以“市场化改革”为目标,必然追逐资金利润率
,也越来越倾向于按比较利益和风险回避原则,逐步避开成本高、利益低、风险大的农业
。这样一来,即使中央政策本身有着良好的愿望,要求增加农业投入,但是现有的行社体
制及其自身存在的问题也使得政策缺乏可操作性。
    
      总之,国家宏观调控的困难,使得在客观上需要一个新的农业投入保障机制来增
加对农业的资金投入。
    
      (三)弥补行社的信贷“真空”,抑制民间高利贷。
    
      农村恢复户营经济之后,农行信用社仍然以集体为单位建立银行账户,一直不把
农户作为信贷对象。此外,受国家信贷规模和结构的严格控制,农业银行和信用社事实上
无法满足2亿多农户及各种农村经济主体千变万化的小额贷款业务。无法在农行信用社取得
贷款的农村各类经济主体只能私自借贷,民间金融市场和高利贷一直客观存在,这造成了
农村金融秩序的某种混乱,个别地方“抬会”、“摇会”垮台甚至危及安定团结。
    
      而建立在农村社区内部的合作基金会,一方面填补了基层农村金融体制断层,其
业务主要面向小农户从事行社业务不经济的小额信贷服务,能够以灵活的金融活动来弥补
行社之不足。另一方面,从近些年的实践经验看,只有在那些农村合作基金会发展较好的
地方,高利贷才得以被抑制。
    
      三、外部推动力
    
      值得一提的是,各级地方政府和农业行政主管部门在强烈的利益需求驱动下,左
右了乡镇级农村合作基金会的发展。
    
      (一)、地方政府
    
      八十年代中后期以后,各级地方政府面临两方面新的情况:一是国家对财政体制
进行了重大调整,改变了传统的财政统收统支方式,实行多种形式的财政分级包干体制,
结果令地方政府支配自有财力的权限扩大,通过增大投资强化自身财政实力的内在冲动强
烈;二是在银行企业化改革逐步推行的过程中,地方政府对农村正规金融组织的运行过程
的影响力不断减弱,对区域内部资金的外流和农业资金的非农化缺乏调控能力。因此,在
资金供需缺口日趋拉大的条件下,地方政府对建立与自身关系更为密切的区域性非银行金
融组织表现出极大的热情,希望通过有效的融资活动增强对农村金融资源的控制力,缓解
本地区的资金短缺。
    
      (二)、农业行政管理部门
    
      在中国,农业行政管理部门是一个体系完整、上下贯通的组织系统,负责对农业
经营管理活动进行政策指导和事业服务,负有监管农村集体财务、保障农村集体资金安全
的基本职责。长期以来,担负清理整顿农村财务的繁重任务,耗费了大量的人力物力。他
们主要依靠行政手段,用运动式的清理方式,注定了无法走出“前清后乱”、“越清越乱
”的怪圈。因此探索新的集体资产管理办法,以建立制度规范的方式防止集体资金流失,
是农业行政管理部门自上而下的强烈愿望。不能忽视的是,在地方财政拮据条件下,主要
依靠财政资金供养的农业行政管理队伍大多处于“有钱养兵,无钱打仗”的窘境中,工作
条件差、收入水平低的情况极为普遍。尽管付出了很大努力监管数量可观的农村新、老资
金积累,但其自身却始终无法从中获得直接或间接的受益,只有管理权而没有获益权。因
此,农村特别是乡镇级行政管理部门对把集体资金从“死钱变活钱”,在融通中实现资金
增值,并从中得到管理收益有着浓厚的兴趣和极高的热情。
    
      综上所述,农村改革进程中深刻的历史背景、内在动因以及外部推动力,为农村
合作基金会的产生和发展提供了现实基础和外部条件,从而使之成为一种必然的经济现象

    
    第二节 发展过程:改革试验—高速扩张—清理关闭
    
      纵观中国农村合作基金会产生和发展的历史过程,大体上可划分为五个主要阶段

    
      一、萌发阶段(1984年至1986年)
    
      早在1983年下半年,黑龙江、辽宁、江苏等地的一些乡村,为有效地管理和用活
集体积累资金,通过清理整顿集体财产,试行集体资金“队有村管”或“队有乡管”等办
法,利用所统管的集体资金在乡村集体经济组织成员之间有偿借用,进行内部融资。这种
对集体资金的代管代投活动所产生的效果是积极的,既保障了集体资产的安全和增值,又
在农村内部开辟了新的增加农业投资的渠道,因此受到了农民的欢迎,也得到了地方政府
农经部门的支持。从1984年河北省康保县芦家营乡正式建立农村合作基金会起,全国各地
许多地方都在试办。到1986年末,黑龙江、辽宁、湖北、浙江、广东、四川、江苏等地农
村社区内部融资活动都有了一定的发展,并产生了农村合作金融组织的雏型。
    
      对于这种自发性的资金内部融通方式,中央曾经是鼓励的。中共中央1984年1号文
件提到“允许农民和集体的资金自由的或有组织的流动。”这是农村社区内部融资活动得
以存在的政策依据。而农村合作基金会兴起的政策依据,则最早是在中共中央1985年5号文
件中,该文件对“发展多样化的资金融通形式”予以肯定。
    
      但在这一阶段最为关键的问题是,国家金融管理部门对此从未认可,有些地方金
融机构甚至予以限制。
    
      二、改革试验阶段(1987年至1991年)
    
      在这一阶段,农村合作基金会这种农村合作金融组织,虽然是由农民群众自己创
办的,但其作用和效益已发挥出来,并逐步得到了政府和有关部门的承认、鼓励和支持。
1986年8月中央指出:在不开展存贷业务的情况下,这种在内部相互融资的办法应允许试行
。后来又指出通过中国农业银行在信贷业务上予以指导。接着,1987年1月中共中央政治局
通过文件《把农村改革引向深入》,其中讲到“一部分乡、村合作经济组织或企业群体建
立了合作基金会,……这些活动适应发展商品生产的不同要求,有利于集中社会闲散资金
,缓和农业银行、信用社资金供应不足的矛盾,原则上应当予以肯定和支持。”
    
      1987年,根据中共中央政治局通过的5号文件创办的中国农村改革试验区,相继在
黑龙江尚志市、河北玉田县、山东平度市、广西玉林市、四川广汉市等试验区进行了农村
合作基金会的规范化试验,这些有组织、有指导的试验区相对稳健地推进农村合作基金会
基层组织和联合会组织的发展,逐步建立了合作金融组织的新制度框架。
    
      中央对农村合作基金会的鼓励、支持、试验及推广,使得全国农村合作基金会蓬
勃发展。1986年底至1988年底是农村内部资金融通总量增长最快的时期,两年间增加了约
40亿元。例如,到1988年,江苏省已有80%的乡镇建立了农村合作基金会,融资金额8亿元
;四川省一半以上的乡镇建立了以合作基金会为主要形式的资金融通服务组织,集资总额
达2.01亿元;湖北省已有40%的乡镇和5927个村建立了合作基金会,筹集资金约2.8亿元

    
      1991年11月,中共中央十三届八中全会《决定》要求,各地要继续办好农村合作
基金会。同年12月,农业部发出了《关于加强农村合作基金会规范化、制度化建设若干问
题的通知》。之后,农村合作基金会出现了新的势头。
    
      在中共中央十三届八中全会《决定》的鼓舞下,农村合作金融组织的改革试验于
1992年进入普及发展和配套改革阶段。其中尚志市共兴办各类农村合作基金会341个,拥有
股金总额3966.4万元;玉田县在34个乡镇建立农村合作基金会的基础之上,组织了县合作
基金会联合会,已向农村各种类型的经济实体累计投放资金4.2亿元;平度市累计入会资
金达2.64亿元,累计投放资金2.5亿元。这些试验的重大意义在于:农业自我积累能力增
加;农村资金净流出的问题初步解决。
    
      到1992年,全国已建立的农村合作基金会为主要形式的农村合作金融组织,乡(
镇)一级1.74万个,村一级11.25万个,分别占乡(镇)总数的36.7%和村总数的15.
4%,年末筹集资金164.9亿元。其中,四川、江苏两省以上指标均已超过20亿元,河北、
山东两省也接近20亿元。
    
      根据试验和各地的经验,农业部下达【1993】农【经】字第8号文件,专门对农村
合作基金会作了规范性定义:“农村合作基金会是在坚持资金所有权及其相应的收益权不
变的前提下,由乡村集体经济组织和农户按照自愿互利、有偿使用的原则而建立的社区性
资金互助合作组织。它的宗旨是:为农民服务,为农业生产服务,为发展农村集体经济服
务。”
    
       三、高速扩张阶段(1992年至1995年)
    
      1992年春天邓小平发表南巡讲话,经济上通过开放具有投机特征的证券、期货和
房地产等三个新领域,重新出现了高增长,全国上下兴起了新一轮的投资热潮,投资拉动
的需求使农村经济也有发展。资金供给与需求的缺口在短期内急剧扩大,并且直接导致资
金市场利率高企。在这一宏观背景下,已经初具规模的农村合作基金会表现为在扩张中积
累矛盾。许多农村合作基金会在地方政府的干预下,把大笔的款子盲目投向急需资金的乡
镇村办集体企业(参见案例)。
    
      根据中央批复,河北省玉田县1987年开始进行社区合作经济组织制度建设试验,
农村基金会的建设是项目之一。到1994年,股金总额1.76亿元,其中集体股金4800万元,
而农户会员个人股金达到了1.28亿元。农村合作基金会凭借其机制灵活、运营成本低、未
纳入正规金融监管等有利条件,的确实现了高速度的增长。但此后在全国各个地方都追求
经济高速增长中,基金会的资金更多地投放于非农经济领域。到1998年清产核资时统计,
全县基金会投放给乡镇村办集体企业资金余额23000万元,占全县基金会股金总额的38%,
这些放款90%以上是行政干预放款,其中有70%以上收回无望。随着金融改革的深入,农
业银行和信用社的商业性增加,政策性弱化,各金融机构都不愿进入农业,工商业成为各
家竞争的对象,农村合作基金会也不例外,开始大量办理非会员及所在区域以外的存贷款
业务。吸收农户会员个人股金,得以更快的发展。例如,1995年底,四川省建立乡镇合作
基金会5349个,占乡镇总数的84.7%,集资总额为145.26亿元,每个基金会平均271.57
万元,分别比上年增长62.4%和50.8%(四川省农村合作基金会管理总站,1996)。
    
      到中央正式提出整顿关闭之前的1996年底,全国已有2.1万个乡级和2.4万个村
级农村合作基金会,融资规模大约为1500亿元。这一时期金融秩序混乱,供销社、计生委
、民政、劳动和社会保障等部门都加入了创办基金会、股金会,参与高利率资金市场的恶
性竞争。农村合作基金会主要以高于国家法定存款利率和贷款利率的水平吸引并投放资金
,即实行“高进高出”的经营策略。一方面,较高的集资利率提高了合作基金会的集资能
力,而资金要素的严重短缺又使其能够以较高的利率投放信贷。虽然这种利率水平实质上
反映的是资金市场实际的资金价格状况,有其合理的一面,但是由于基层政府对合作基金
会行政干预多,监督机制弱,管理水平低,资金投放风险放大,经营效益明显下滑,不仅
单纯追求高收益导致资金投放的非农化趋势发展到十分严重的地步,而且局部地区开始出
现小规模的挤兑风波。
    
      四、整顿发展阶段(1996年至1998年)
    
      1996年8月的《国务院关于农村金融体制改革的决定》(国发[96]33号)仍然充分
肯定了农村合作基金会自创办以来,对增加`农业生产的投入,缓解农民生产、生活资金的
短缺,发挥了一定的积极作用。同时《决定》针对相当多的合作基金会以招股名义大量吸
收居民存款,入股人不参加管理,不承担风险,实际上是违法经营金融业务,隐藏巨大风
险的实际状况,提出了对农村合作基金会进行清理整顿的三项措施:一是农村合作基金会
不得再以招股形式吸收居民存款;二是凡是已开办存贷款业务,实际上已成为金融机构的
,对其资产进行清理核实后,可并入现有的农村信用社,也可另设农村信用社;三是没有
存贷款业务,或者已开办存贷款业务,但不具备转为农村信用社条件的,要办成真正的合
作基金会。这种政策实际上是政府相关部门协商的结果,评价和措施相对还是比较客观的

    
      但其中的问题仍然是明显的:一是这种安排涉及到尚没有条件根本改制、资金占
压比较严重、情况较为复杂的信用社,上述措施始终没有落实。二是没有执行政府必须保
护农业的政策趋向,也没有从理论上认识正规金融根本不可能与小农经济信用需求相适应
的特点。因此,没有取得实质性的进展。此前,有关部门从 1994年就开始发文提出对合作
基金会进行整顿,并专门下发了《农经发(21号)文件》,其中规定,农经管理部门为行政
管理部门,人民银行依法对合作基金会的业务活动进行监督,其它任何部门和个人不得干
预合作基金会的行为。各级农委要配合人民银行,对一些打着“农村合作基金会”的牌子
,从事于合作基金会的性质、宗旨及基本任务不相符活动的,要进行严肃查处。
    
      1995年又下发《农村合作基金会管理规定》。这些规定由于隐含着在管理权限上
部门之间的矛盾,因此整顿方案久拖不决,尽管在一定程度上产生了消极作用,但仍然推
动了制度建设。这一时期,农村合作基金会减弱以数量扩张为主的发展势头,转向把强化
管理放在更为主要的位置。一是制订并逐步完善了农村合作基金会财务管理规程、会计核
算办法、审计稽核办法等一系列制度规范。二是强化了提取备付金和呆帐准备金的实施力
度,以促进风险保障机制的建立。三是加强了对从业人员的业务培训,提高其胜任本职工
作的能力(参见案例)。农村合作基金会融资规模比较大的四川省,1996年强调整顿以来
数量增长速度明显减缓,到1998年底,全省乡镇基金会数量为4052个,比上年仅增长0.5%
,占乡镇总数的82.6%,与上年的80.9%相比,仅提高1.7个百分点。 1998年,四川省农村
合作基金会集资总额为213.78亿元,各个基金会平均527.6亿元,分别比上年增长12.3%和
11.8%(四川省农村合作基金会管理总站,1999)。
    
      这次强调合并的改革措施在操作上的难点,一是对信用社和基金会双方已经存在
的不良资产难以处置,一旦出现挤兑将会由经济问题而引发社会问题。二是农行和信用社
受中央调控,而乡镇级的农村合作基金会是基层政府参与组成、没有许可证而从事金融业
务的准金融组织。由于双方都带有浓厚的行政色彩,从而加剧了清理整顿的难度。接着,
中央既为了集中资金于国有企业改革,也为了防范金融风险、维护国家金融的垄断地位,
遂于1997年11月决定全面整顿农村合作基金会。由于政策突然趋紧,农村合作基金会自身
积累的矛盾也突然表面化。由于任何种类的金融组织突然被宣布关闭的时候都必然发生挤
兑危机和动荡局面,因此 1998年各地普遍出现挤兑,四川、河北等地甚至出现了较大规模
的挤兑风波,并且酿成了危及农村社会及政治稳定的事件。
    
    五、清理关闭阶段(1999年1月以后)
    
      1999年1月国务院发布3号文件,正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。该文件
强调,“为有效防范和化解金融风险,保持农村经济和社会的稳定,党中央、国务院决定
对农村合作基金会进行全面清理整顿,……清理整顿的目标任务是:停止新设农村合作基
金会;现有的农村合作基金会一律停止以任何名义吸收存款和办理贷款,同时进行清产核
资,冲销实际形成的呆帐,对符合条件的并入农村信用社,对资不抵债又不能支付到期债
务的予以清盘、关闭。”
    
      (一)、农村合作基金会清理关闭的现实背景。乡镇级农村基金会的运行状况不
容乐观。前几年,在大力发展乡镇企业热潮中,为完成上级下达的硬指标、硬任务,许多
乡镇政府都直接贷款或作担保,办起了一批乡镇企业,但由于1995年以后的3年紧缩造成市
场变化和管理不善等原因,全国范围出现中小企业经营困难,有的甚至破产,从而使地方
政府背上沉重债务负担,而债务负担中相当比例是欠基金会的(参见案例)。四川简阳市
新市镇净负债1832.28万元,其中,办企业负债997.3万元,占该镇负债总额的51%,现在
,兴办的企业已停摆,债务全由镇政府承担。在乡镇负债的总额中,欠基金会的款共5190
万元,占26.25%,但这还只是帐面上的,许多隐性的欠款或负有担保连带责任的债务都还
未计算进去。90年代分税制改革以后,基层政府和乡村组织由于开支不断增加,债务数额
加大,涉及面广,增长速度快。据农业部1997年对7省调查,乡级平均负债约200万,村级
约20万。而1999年个别省份的典型调查表明乡级负债最高已经达到约4000万。全国乡镇负
债超过300亿。一些地方强迫借贷或强行拉走农民生产生活资料来强制农民交纳各种税费,
有现金的单位和个人借机发放高利贷,摊派到村组,最终把乡村组织负债转化为农民负债
。自80年代中期建立和完善乡镇财政、继而1994年分税制改革以来,县乡两级权利膨胀、
财政供养人口增加,农民负担必然加重。近年来农行已经退出农业领域,国家农业投入占
财政支出的比例大幅度下降并长期徘徊在历史最低比例上。农户从信用社得到贷款的比重
仅为24%(参见主报告),农业缺乏起码的资金投入(不包括非农产业),没有产生剩余
的条件,不仅不能维持自身的可持续发展,而且已经没有再向基层政府上交税费的能力。
于是,由于基层政府财政出现大面积赤字,近年来农民负担越来越主要集中在各种名目的
摊派和农民的税外负担上。基金会关闭还带来一个特别值得注意新问题:一些乡镇的农民
,因自己的钱从合作基金会取不出来,便用股金证抵缴统筹提留款,形成“资金空转”,
乡镇政府更加难以正常运行。
    
      (二)、清理整顿的基本做法从各地的实践来看,清理整顿工作基本上分为清产
核资、分类处理、清收欠款和存款兑付几个阶段进行。清产核资、分类处理阶段。由地方
政府组成工作小组对所辖区基金会进行资产债务核算。对资产本身大于负债或本身资不抵
债,但经过财政注资后资产大于负债的农村合作基金会,并入当地农村信用社;对于资不
抵债,地方财政无力注入资金的农村合作基金会,予以清盘关闭,由当地政府处理债权债
务。清收欠款阶段。运用法律手段加大对呆滞账的收欠力度;用行政与纪律的手段加大对
党员、干部贷款和担保贷款的清收力度;明确基金会是清收贷款的第一责任人,加大对股
东贷款的清收力度。存款兑付阶段。存款兑付是基金会清理工作的最后一个要害点。各地
的做法一般是,由地方政府筹措现金首期兑付基金会的农户存款,对于因现实条件制约而
不能马上兑付的农户存款,政府承诺在几年内逐步解决。
    
      (三)、清理整顿的成效和问题尽管存在巨大困难和矛盾,但依靠政治压力和以
行政手段控制的优势,全国农村合作基金会的清理整顿工作基本上完成了上级的任务。这
至少证明在中国特殊体制下,只要不触动部门垄断利益,这种自上而下的动员机制仍然有
效。但是,由于上级以行政命令关闭本来是地方政府控制的基金会,必然造成政府信用丧
失,因此带来的资产损失相对更为严重(参见案例)。曾经承担中央和国务院该项政策性
试验任务的河北省玉田县,通过清产核资和资产确认,全县22个基金会共认定总资产3934
7万元,总负债65302万元(未含清盘关闭基金会兑付期间利息),资债相抵亏款总额2595
5万元。清理结果有9个乡镇基金会并入农村信用社,总资产20646万元,总负债30399万元
,亏款总额9693万元,其中乡镇政府自筹注入资金6713万元,县政府注入资金2980万元。
其余13个资不抵债,地方财政无力注入资金的农村合作基金会,予以清盘关闭,由当地政
府处理债权债务。这13个基金会的资产 18701万元,总负债28358万元(含利息)。对在基
金会存款的农户采取了到期逐步兑付,三年还清存款本息的方法。在农村合作基金会的清
理过程中,地方政府注入了大量资金。如温州市191家农村合作基金会,148家归并农村信
用社,43家实施强制清盘关闭或自行清盘关闭。温州有关县(市、区)政府注入资金2.66
2亿元,存入承诺担保金约1.6亿元,共计4.26亿元,其中向省财政专项贷款3.29亿元。

    
      农村合作基金会清理整顿第一阶段工作基本完成,但还遗留了一些问题。首先,
由乡镇政府向银行申请贷款兑付基金会债务,实质上把债务转向了乡镇政府并承担贷款利
息,这给乡镇财政造成的压力较大。特别是在许多乡镇政府本身已经是“负债经营”的情
况下,难以继续按照承诺按时兑现股金,于是不得不通过增加摊派提留,向农民转嫁债务
负担。有些地方已经出现解放前的税收“预征”现象。其次,追回合作基金会尚未收回的
拖欠借款,应当是兑现未来偿还计划的主要资金来源。但是由于第一阶段的清收工作采用
了各种手段,有希望追回的借款大部分已经收回,剩下的都是难以追收,或者已无法收回
的死账。因此,在县乡村政府组织已经债台高筑的条件下如何收回欠款,已经演变为一个
后续党政领导如何维持地方信用的、长期化的政治问题。
    
    第三节 对农村合作基金会的再认识
    
      对于研究农村合作基金会的管理体制和运行机制来说,对其性质及财产所有权的
分析和研究具有基础性的意义,因为正是性质和财产所有权制约和规定着管理体制和运行
机制。
    
      一、对农村合作基金会性质的一般认识
    
      如果仅根据以往的政策研究文献和政府文件做分析,我们对农村合作基金会的产
生和发展历程的叙述中可以得出这样的认识:农村合作基金会是人民公社体制解体后,农
村基层重建和完善农业积累制度的一种组织基础,它是社区合作经济组织内部各成员在资
金上互通有无、有偿使用、独立核算、自负盈亏、民主管理、自愿互利、共担风险的一种
专业性合作经济组织。
    
      以往的数据也足够支持这种判断。从全国情况看,自1990—1996年,全国农村合
作基金会累计投放于种养业生产的资金已达到1515亿元。1996年投放于农业生产的资金占
当年投入总额的比重已达43.3%。在一些地区,农村合作基金会不仅为农户提供资金服务,
还帮助农户选择项目,收集和提供信息,指导生产经营活动等。
    
      按照上级主管部门的要求,农村合作基金会投入资金向农村社会化服务组织倾斜
。自1990—1996年,全国农村合作基金会累计投入于农产品流通、农业服务组织等其它为
农户生产、生活服务方面的资金达到730亿元。1996年投入的资金占当年投入总额的比重为
 19.9%。
    
      上述两个方面的支农资金合计占63.2%,大大高于农行和信用社的比重。由此,可
以认为农村合作基金会具有如下特点:
    
      第一,在不改变资金所有权的前提下,既坚持社区合作性和服务性原则,又坚持
民主原则;
    
      第二,既兼容了股份经济和合作经济的共性,又有管理和融通资金相结合的特点

    
      第三, 以盈利为目的,坚持“取之于农,用之于农”,又实行有偿服务, 公正
地维护了资金所有者的利益。
    
      但是,通过近年来各地在清理整顿期间获得的资料进一步分析,得出的认识则可
能有很大差别。
    
      二、农村合作基金会的实际所有权以及乡村两级的区别
    
      (一)乡镇与村级基金会的不同性质及与符合自治法的适用政策
    
      集体资金本来是合作基金会的最初的基本资金来源,进入合作基金会的集体资金
也应该是集体经济组织全体成员的共同财产。因此,合作基金会本应属于集体所有性质的
内部金融组织。
    
      但是,客观上大多数地方在推行大包干以后没有再深化农村改革,没有进行产权
相对清晰的“社区股份合作制”改制。因此,农民作为集体成员,对集体资金事实上丧失
了控制权。尤其是在推行“村有乡管”的条件下,乡镇政府可以通过下属“经管站”直接
将集体资金划入合作基金会,以基金会的名义开展信用活动。这一切甚至完全不必征得村
级集体经济组织同意。可见,在乡镇及其以上建立的合作基金会,并非是农民和村集体经
济组织参与制度创新的结果。
    
      但是,如果说大多数在乡镇级组建的农村合作基金会是属于地方政府所有的农村
金融组织。而大多数没有实行“村有乡管”村级的合作基金会则可以认为仍然是属于 “集
体所有”的。如果中国已经进步为法制国家,如果可以援引1988年全国人民代表大会确立
的村民自治原则、以及后来不断得到完善的村民委员会组织法为法律依据,那么,建立在
村级的基金会符合自治法确立的自我积累、自主发展原则。与之相应的合理的政策,则应
该是在落实法律规定的财务公开原则的前提下进行规范改制,而不是关闭。
    
      (二)集体资金具有“准资本金”的性质与集体积累的增加
    
      就性质而言,集体资金的存在是“合作”基金会得以成立的一个最普遍的前提条
件,但从事实上看却并非绝对条件。
    
      因为,人民公社解体时的产权改革发生在大队以下,公社一级占有的集体资产已
经被乡镇政府及其部门实际控制。所以,在大多数乡镇级并没有“集体”资金。有的地方
乡镇级合作基金会一开始就靠吸收股金或者借贷资金进行运作。
    
      在那些有集体资金的地方,虽然集体股金是可以抽走的,但一般情况下,要维持
合作基金会的运作和稳定发展,就必须使集体资金尽可能稳定并有所增长,否则,这种没
有中央银行支持的合作金融组织就不可能有任何信用基础可言。实践也证实,绝大多数合
作基金会在发展过程中,集体股金都是相当稳定,不仅没有减少,反而不断有所增长。数
据表明,自1990—1996年,全国通过农村合作基金会收回被占欠的村组集体资金共计60.5
亿元。
    
      考虑到上述事实,集体股金应该作为一种“准资本金”来看待。从合作基金会最
初被定性为一种主要为农村经济服务的资金互助组织,其主要目的是管好用活集体资金,
增加集体积累来看,也表明集体资金具有“准资本金”的性质,因为这一规定表明农村合
作基金会就是要以集体最初投入的资金为一种要素来增加集体的积累,确保集体资金在融
通过程中不断增值。
    
      因此,如果再考虑到集体资金只是一个可以抽走的“准资本金”这一事实,我们
只能认为,乡镇级农村合作基金会的实际所有者是地方政府,而不是集体。村级集体组织
以股东身份应该获得的所有者地位也是“缺位”的。
    
      (三)地方金融的制度创新与适用政策
    
      乡镇(有些地方发展到县级)政府通过上收集体资金的实际控制权和掌握的地方
资源开发权,实际做到的是以组建农村合作基金会发展地方经济、与中央政府的金融垄断
控制相抗衡。相对于90年代以加强垄断为主导的制度安排,这未尝不是一种“制度创新”

    
      这种地方政府的所谓金融 “创新”的积极作用,在于客观上缓解了农村非农产业
受资金短缺制约的矛盾,支持了能够向地方政府上交利润的乡镇企业的发展。自1990—19
96年,全国农村合作基金会累计投入于乡村企业的资金达到1579亿元。1996年投入于乡村
企业的资金占当年投入总额的比重为36.8%。应该看到,1996年以前由地方政府主导的县以
下经济的活跃与地方金融的发展有直接相关。
    
      但是,由于资金受政府支配,因此基金投放中农业贷款比重下降,非农产业比重
上升。据四川省1999年的统计资料表明,全省合作基金会资金投放总额额214.6亿元,其中
,农业借款78.8亿元,占36.7%,非农产业借款 135.9亿元,占63.3%。而且,资金投放非
农化比重与不良资产比重几乎相同:逾期、呆滞和呆帐资金总数为108.4亿元,其中农户(
一般以农业为主)34.8亿元,占32.1%,企业和其他贷款(一般以非农业为主)达73.6亿元
,比重为67.9%(四川省农村合作经营管理总站,1999)。
    
      数据和调查情况纠正了我们过去的认识,尽管中央政府和过去相应的政策研究都
一再明确界定农村合作基金会不是一种金融组织,而只是一种农村内部的资金互助组织,
具有合作经济的内涵,但实际上在没有推进农村基层的综合改革的条件下,至少在乡镇级
并不具有生成这种合作性质的可能。
    
      如果我们明确乡镇政府控制的基金会是为了发展地方经济和满足政府开支而建立
的,那么地方政府对基金会的行政干预,也并不明显区别于中央政府对国家垄断金融的干
预。问题无论多么严重,其无可奈何的尴尬仅在于地方无法为不负责任的干预结果发债弥
补。
    
      地方政府对农村合作基金会不合理的行政干预主要表现在以下几个方面:
    
      第一,组建时的强制性。有的基金会领导由乡镇行政领导担任,基金会一般工作
人员也由乡镇政府安排。有些乡镇在资金、人员、管理等方面条件都不具备的情况下强行
组建,有的借助行政力量强行把村组的积累从信用社取出放入基金会形成股金。地方政府
(尤其是乡镇政府)“条块结合”的管理体制在很大程度上保证其对合作基金会运行过程
的控制,行政干预几乎不可避免。
    
      第二,业务经营大多数情况下是乡镇领导说了算。一些乡镇在不能按时定额完成
年初下达的“三提五统”征收任务或财政推销国库券任务时,由基金会先垫款项然后征收
归位。一些乡镇领导为追求政绩,以行政手段强行要求合作基金会为修路、办学、建医院
等公益性事业借款,或强行让基金会为一些单位贷款担保,甚至直接划拨以弥补财政资金
短缺,这部分资金基本不能偿还。一些乡镇领导把合作基金会当作自己的“小金库”,强
行挤塞各种开支,强迫合作基金会为其报销名目繁多的各种费用。还有部分党政领导以权
谋私,强令合作基金会为其亲朋好友贷款,或者直接从中谋取权利,这部分贷款还款率极
低,最后大都成为呆滞资金。以四川省为例,1992年以后,全省合作基金会借款总额为21
4.6亿元,其中,逾期借款78.2亿元,呆滞借款23.6意愿,呆帐借款6.6亿元,三者相加为
108.4亿元,所占比重达到50.5%(四川省农村合作经营管理总站,1999)。从各地反映的
情况看,由于行政干预导致普遍的违规操作,是合作基金会逾期、呆滞和呆帐资金大量产
生的主要原因。
    
      第一, 在农村合作基金会与农村经营管理站的关系上,有些地方的农经站把基金
会当作自己的一个实体,把二者的财务、会计、财产、积累混在一起,使基金会丧失其独
立性。
    
      对此,如果中央采取有利于贯彻紧缩方针的政策,对这种乡镇级政府金融的政策
当然是关闭;但如果中央希望通过发展县以下地方经济来“扩大内需”,适用政策则应该
是按照发展地方金融的要求规范改制。这也可以作为大多数地方政府愿意把自己控制的基
金会纳入信用社的解释。
    
      三、农村合作基金会的三种类型
    
      由于各地的经济发展水平、产业结构、经济环境的差异,全国形成了多种类型的
农村合作基金会。本文按其经营活动的不同范围将农村合作基金会分为三种类型。
    
      (一)社区性农村合作基金会
    
      这种类型一般有乡(镇)办和村办两个层次,上文在对乡镇级基金会做的分析中
已经认为,只有村级的基金会属社区合作经济组织内部的专业性信用合作组织。
    
      村级社区性合作基金会的主要特征是:产生于农业在国民收入中占较大比重的传
统农区,组建于社区,服务于社区;通过“清财收欠,以欠转贷,户有村管,村有乡管”
的农村基层清财工作形成组织基础;以集体积累、农户散闲资金和乡镇企业资金为主要来
源,以农户和集体的农业生产为资金主要投向,坚持“取之于农,用之于农”的原则,以
为社区内农村各类经济主体的小规模生产提供小额、短期、低息贷款为其业务重点,一般
没有超社区性业务,具有较强的社区合作性。在农村改革试验区内,以平度市较为典型(
参见以下案例)。
    
      山东省平度市是一个传统农区,农业生产和农业人口在全市经济和总人口中占绝
对比例。其社区性农村合作基金组织从建立开始就以理顺农村财产关系、重构村、户两级
新的农业积累机制为目标,入会资金包括集体和农户两个层次,而且尽可能地避免外地拆
借资金的进入。从1988年开始到完成组建工作的1992年底,全市累计入会资金26355万元,
其中集体11231万元,农户家庭6610万元,代管资金8514万元。在资金的投放中,坚持资金
所有权不变的前提下,“取之于农,用之于农”,按照“小额、短期、高效”的标准,优
先照顾资金所有者的优先使用权。在其累计投放24537万元中,投向农业生产占48%。若再
加上投向农田基建的5700万元和更新改造农业机械与发展农电的3000万元,比重达到 83%
,而投向乡镇、村办企业的才4036万元,占16%。由于保证了对农业的投入,有效地改善
了农业生产条件。在建立基金会的1988—1992年,全市新增农业机械总动力达131762千瓦
,新上农电线路2663.9公里,实现了村村通电;新上和修复水利设施2.3万项,土地有效
灌溉面积达166.9 万亩,占耕地面积的64.3%,切实保证了农业生产的持续发展。
    
      多数地方和试验区的社区性农村合作基金会,一般都把农业作为资金投入重点,
实行优先安排和优先投入。在那些比较规范的试验区,目前已有1/4的村做到了农业生产资
金全部由农村合作基金会解决。
    
      在社区性农村合作基金会的收益分配制度上,比较规范的也是山东平度试验区。
开始平度是按4∶2∶3∶1的比例分配,即分别为分红、积累、活动经费和奖励。1993年以
来,平度市将股份制引入农村合作基金会,并建立了风险金制度,每年按基础股金总额的
2%提取风险金。若年内出现经营亏损,首先用风险金抵补,不足部分用发展基金抵补,还
不足的要相应地减少股东的基础股股本。这种风险金制度和收益分配制度相结合,既保证
了基金会自身的发展,增强了竞争能力,又维护了资金所有者的利益,增强了凝聚力。
 
    
      由于村级社区性合作基金会的特殊作用,尽管中央一再强调关闭,各地仍然有继
续维持的,甚至还有新近发展起来的(参见案例)。
    
    湄潭县金花村农民互助储金会个案调查
    
      时间:2000/4/20
    
      地点:湄潭县湄江镇联合管理区
    
      被访者:潘书记,杨会计。
    
      一、背景情况
    
      湄潭县位于贵州东北部,属于比较典型的丘陵山区。当地土地资源条件相对宽松
,贵州省人均耕地面积仅为约0.7亩,而湄潭人均按照“习惯亩”约1.2亩(按照新口径则
约为1.5亩)。1987年国务院批准湄潭作为第一批农村改革试验区之一,在土地制度建设上
进行“增人不增地,减人不减地”的政策试验。后来在1995年又进行了“农村税费征管办
法改革试验”,农民只需要平均每亩耕地交纳约50公斤粮食即可抵顶全部税费,因此农村
经济形势相对稳定,农民负担也一直比较轻。
    
      该县湄江镇金花村西距县城6公里,1999年农民人均纯收入2700元,人均粮食112
0斤。经济水平在该县属中等。全村有6个村民小组、273户、1145人,耕地面积1461亩,另
外还有200亩茶园,其中约100亩为村集体所有,虽然没有村办企业,每年集体还是可以有
约6-8千元的茶园收入。
    
      二、农民互助储金会
    
      金花村早在1983年实行家庭承包经营以来就没有再调整过土地,全村只有852人为
分地人口,18年来增加的近300口人没有耕地,也不承担税费任务。无地人口的增加促使劳
动力外出打工维持生活,现金收入支出都相对增加。近年来农民调整种植结构和产业结构
,与传统农业最大的不同,就是必需要有资金支持。但是山区农民离设在镇上的信用社有
十几里路远,据农民反映,即使能够满足信用社贷款条件,也得来回跑几趟。他们所需要
的额度小、投向复杂的信用服务,客观上很难从国家金融部门得到满足。于是,村集体把
近年来茶园收入形成的3 万元积累作为集体股金,另外吸收本村200多户农民入股,于199
8年4月经民政部门批准建立了扶贫性质的“农民互助储金会”。
    
      农民互助储金会实行入股自愿、退股自由。当时为了动员农户参与,党支部书记
带头入股,他的入股资金在全村最高,为1500元;杨会计其次,为1000元;最少的农户入
股资金只有20元,总共吸收集体和农户股金13万元。1999年6月第一年结算时除了股金按5
%分红外,还有了2000元的节余,村集体将其中 12%用于援助生活困难的农户。
    
      农民互助储金会只对本村农户借款,成立至今1年半约发生了500次农户借款,借
款余额10万元。借出利率初期为月息1分,后来降低为7厘。大多数是购买种子、化肥,一
般借款不过几十元、上百元,大多数为期限3个月或6个月的短期生产性借款,往往春耕时
借,夏收时还。也有少数是外出打工借路费、孩子上学借学费。最多的一笔1200元是农户
买牛借款。
    
      储金会运行基本正常,至今没有呆坏账。调查时正值春荒,逾期借款约2万元,村
干部对此并不担心,因为去年也这样,如果年景正常,一般到6月夏收后就大部分能还上。
他们的手续比较严格,农户借款需要“双重担保”,既有实物,又有其他农户担保,个别
贫苦农民有生产能力却实在没有担保条件的,就需要由村干部出面担保。
    
      三、处理情况
    
      根据有关文件,该农民互助储金会也在整顿、关闭之列。当地信用社已经两次要
求该村停业退股。现已退回农民股金18000元。村干部认为,既然政府不允许搞储金会,集
体资金留着也不好管理,准备逐步退股关闭后,把集体资金用于村里的公共设施建设。

    
      我们在调查中和各地干部群众都有所交流,在讨论农村社区合作基金会和其他自
发形成的内部储金会的特点和处理办法时,人们普遍认为:
    
      1、 性质上属于集体资产经营管理
    
      从社区性基金会或储金会的资金构成看,由于大多数是以集体资产中的货币资产
为底垫资金,吸收本村大部分集体成员以农户为单位入股,因此性质上属于集体对自有货
币资产的经营管理。借出资金主要用于农村经济结构调整,符合集体资产有偿使用、保值
增值的原则。而且,其资金来源和投向全部是在农村社区范围之内,社区性明显。按照宪
法、农业法和村民自治的有关法律,符合自我积累、自主发展和自我管理的村民自治“三
自原则”。
    
      2、按照集体经济内部资金经营管理办法进行整顿
    
      为了贯彻中央关于农业结构调整的精神,缓解国家金融部门难以面对小农经济的
困难,抑制民间高利贷,在对这种社区性金融组织及其内部的集体资产进一步清理整顿中
,可以按照“社区股份合作制”的成功经验,把集体资金和其他固定资产全部折股量化到
户,再由社员股东自愿入股,组建集体资产管理委员会,以保证集体资产中的流动资产内
部周转,有偿使用。
    
      (二)专业性农村合作基金会
    
      这种类型的农村合作基金会组织主要依托于农民专业合作经济组织或专业性协会
、联合会,是由本组织内部成员或本行业内部的经济主体自愿集资建立起来的。
    
      其主要功能是:在本专业组织或本行业内部开展合作性融资服务活动。这种类型
的农村合作基金会组织有些与社区重合,有些是跨社区的,但大都局限于专业协会范围内
开展业务活动。如河北黄骅市、广东汕尾市的渔民合作基金会,福建省三明市的林业合作
基金会,黑龙江省尚志市的蜂业、运输业、砂石业等行业合作基金会。
    
      最值得注意的积极作用是它有效地抑制了民间的高利贷活动。农村改革以后,民
间借贷广泛存在成为必然。但是,由于缺乏有效的约束手段,民间借贷大多以高利贷形式
出现,希望发展商品生产的借贷农户轻则债台高筑,重则倾家荡产。农村专业合作基金会
在正规政府金融体系之外,为农户开辟了又一个融资渠道。与农村信用社相比,其具有手
续简便、灵活性强的优势;与民间借贷比较,又有规范性强、融资成本低的优点。因此从
根本上改变了农村内部基本不存在金融竞争的状况。如果从农民的角度来评价,这种竞争
有利于降低农村资金市场的实际价格水平。实际上,在农村合作基金会办得比较好的地方
,民间高利贷活动在一定程度都得到了抑制。据一些试验区调查,农村合作基金会开展融
资服务后,纯私人之间的借贷关系和借贷行为逐步减少,民间的借贷利率下降了30%— 50
%(参见案例)。
    
      广西玉林试验区玉林镇的民间借贷过去有10多户,放款利率畸高,一些工商个体
户因而陷入困境。农村合作基金会的发展,有效地抑制了民间高利贷活动,帮助了100多个
困难户解决了资金困难。
    
      农村专业合作基金会强调维护资金所有者的利益,在其收益分配中,一般都照顾
资金所有者的获利要求,将其收益的40%—70%用于分配;在自身的积累和发展上,则仅仅
提取20%—40%;其余的用于福利、奖励基金和工作人员的工资或其它开支。
    
      从分配关系看,专业合作基金会的合作性质本来就不明确。尤其在近年来开展的
整顿、关闭基金会的工作中,由于政策环境变化,此类过去还多少具有合作特征的基金会
,大多数已经从专业合作性质退化为私人性质的民间借贷。
    
      (三)企业性农村股份合作基金会(金融服务社)
    
      这种类型的农村合作基金会组织主要是社区内或一定地域内的集体经济组织和各
种经济实体在自愿参股基础上进行资金互助合作,其自身大都是企业性的经济实体。
    
      其主要功能是为股份合作企业、乡镇集体企业、个体、私营企业服务,在资金上
互相拆借,在业务活动中协调配合、发展联合服务,支持企业技术改造。这种类型的合作
基金会存在的前提,是所在地区已经有较发达的二、三产业和较为雄厚的集体经济实力,
以此为依托,各种经济组织和经济实体在资金上自愿按股共有,互助合作,“取于诸,用
于诸”(参见案例)。
    
      试验区范围内以温州的股份合作基金会、阜阳的金融服务社较为典型。其中,温
州市的乡镇企业中个体、私营较为发达,集体经济组织也有较为雄厚的经济实力。自1992
年下半年开始试验到今年5月份已注册了52家股份制合作基金会,注册资金达到 5435.6万
元,其中58%的是集体资金,在已开业的45家中,调入、调出资金余额已分别达到16732万
元和18659万元。这不仅满足了城镇集体和农村企业对资金的需求,而且抑制了民间高利贷
的发展。据温州市鹿城区15个街道所属企业的调查,1993年共需技改资金8000万元,银行
和信用社还不足其1/4。这45家已开业的基金会,到5月末已为各类服务对象调剂资金计达
3亿多元。
    
      问题在于:90年代以来国内资金市场利率过高,周期性经济波动明显,每遇紧缩
和萧条,此类既没有上级单位又没有风险准备金的基金会,所服务的中小企业在经济危机
发生中必然首当其冲受到打击。为了应付风险太大的问题,尤其在宏观政策环境不利的情
况下,此类民间金融组织趋向于***结、或与非法势力结合,易于发展成为畸形的民间
高利贷。
    
      农村合作基金会的兴衰,反映了一个无法回避的事实:无论中央政府还是地方政
府,所建立的农村金融体系都存在着重大制度缺陷。
    
      经过大约15年的实践检验,已经产生的一个经验性认识似乎更应该被人们接受:
事实上,只有村级以下的社区性合作金融仍然具有生命力,尽管这种“土办法”与建设现
代金融体系的方向似乎并不一致。
    
      (本文结合实地调查,参考并摘引了农业部、试验区、四川省、香港中文大学等
单位的多种文字和数据资料。资料整理段辰菊,修改定稿:温铁军 )