南京大学马克思主义社会理论研究中心
教育部人文社会科学重点研究基地

官僚知识分子

 动不动引用洛克话语的哲学家和开口闭口原子的物理学家,公务员精英成为英国知识分子的最后避难所。但是考虑到最近白厅管理混乱的状况,这是值得庆贺的事情吗?

  事情第一次发生在我加入后的两个星期。我坐在办公桌前看报纸,一个同事探身过来问“你的题目是什么?”我问到“你说什么?”他说“我也拿到了博士学位,你的论文题目是什么?”我感到吃惊,我一直对我的博士学位闭口不谈,同事肯定和看过我的档案的上司谈起过我。我一直认为我应该隐藏自己研究生学习的经历,因为它会让人觉得我不实际,古板,聪明。但是后来我和不同的人谈话,得知他们的研究内容千差万别,有原子物理学也有德国文学。后来我发现,开会的时候会议主席引用约翰?洛克(John Locke)的话。后来,当我在文件上使用“页边距注释”的形式,我的上司用了我犹豫半天没敢用的眉批(marginalia)。不到一个月,我认识到公务员系统中的政策制订者精英比我想象的更博学,更精明,更有文化。现在,经过了三年半后,我在纳闷官场是否成了英国知识分子的避难所。

  公务员对政策制订上的贡献很少被人了解。我回忆起刚到白厅工作后不久发生的另外一件事。那里一个我经常见面的高级法官告诉我,对我参与讨论的方式感到沮丧,他直接写信给内阁大臣,我想说“是的,我知道,我眼前就有一封你写的信,我的小组中的一个成员正在撰写回信。”

  有趣的是法官的两个假定:我对他采取的立场是在没有听取大臣观点的情况下做出的,以及任何重要的事情都必须在他和大臣之间直接交流。他过高估计了我的自主性,过低估计了我的影响力。

  同意的幽灵在大臣办公室游荡,但是我并不是说大臣们在制订政策时被公务员所左右。政府政策是在大臣们严格领导下进行的,但是理解和计划这些政策的全面的影响,把它们放在正在进行的辩论背景下,帮助领导向相关部门,非政府组织和公众宣传这些政策等都是公务员工作描述的核心,在我看来,也是某种知识分子工作的描述。

  那么,这些公务员的工作到底是什么呢?当然,政府部门雇佣的人的大部分是做“传达”的工作。他们管理国民医疗服务体系(NHS),管理社会安全系统(social security system),计算和征收税款,负责法院工作等。有争议的是,尤其是内政部最近的问题上,他们的工作质量并不好。但是我的讨论更狭窄。我只是在谈论那些帮助大臣实施通过议会的政治承诺,对新问题设计政策反应,或者与欧洲或者国际机构打教导的公务员。让我举两个例子来说说公务员的这些角色。

  第一个例子与2004年性别承认法案(Gender Recognition Act)有关。该法案第一次为变性人提供机会为他们现在生活的性别获得法律承认的地位。在这个法律之前,认为自己是女性,穿女性服装的变性人进行治疗看起来像个女人,在别人看来也是女人,但是在法律上一直按男性对待。因而只能被允许和女人结婚,拥有男人的所有权利和义务。

  尽管人们对议会提出的改变有广泛的支持,但是有个长时间的争论,到底在多大程度上宗教机构能够继续把变性人当作他们出生时的性别。比如,福音派女性祈祷团提必须接受男性变为女性的变性人作为成员么?该法案还包括一项禁止性规定,适用于那些在“官方身份”(an official capacity)得到信息的人,揭露出来某个人从前是另外的性别。所以某些宗教团体想确认对于变性人的歧视不仅是合法的,而且分享导致产生歧视的信息也是合法的。

  辩论的另一边是变性人的希望,在某些关键方面改善他们合法权利的法案应该保护他们免受这些歧视,严格保证他们的隐私。我不相信我能够明白这个争论的本质如果我用当今政治哲学中把它当作一个核心问题:自由国家的中立性。在解决这个问题的时候,国家倾向于偏向变性人还是宗教团体好像是不可避免的,它需要一个行为的基础,而这个基础应该与英国政治体制体现出来的自由主义一致。最终决定由大臣做出,大臣在议会宣布政府的立场,在听了这个辩论,当然包括别人,议会决定不给宗教团体特别的豁免。但是修改大臣的演说,考察类似问题是如何解决的历史,事先与双方的代表交流,处理这个问题的来往信件等都是公务员的职责。

  我的第二个例子集中在2000年的信息自由法案的申请。法案给每个人提供了公共职能部门拥有的权利。一个公共管理机构,包括政府部门,只能拒绝一个请求如果符合豁免的标准,豁免的申请取决于公共利益检验。因此就有条款限制政策制订过程的信息,但是只有在如果暴露信息将破坏公共事物的高效运作,而且这个破坏超过了公共利益。在前一种情况下,这些决定是由公务员做出的。这是个艰难的平衡,一方面要求理解什么样的文本将禁止全面和坦率的政策讨论,另一方面,更大的公开性对民主政治体制到底有什么好处。我们知道有些公共管理需要在民众注视之外进行,否则没有人愿意妥协,以防表现出软弱。但问题是多大程度的公开?公众或许感兴趣大臣和什么人一起吃饭,但是完全公开大臣的日记是否符合公众的利益呢?

  这些不仅是政治理论问题,要回答这些问题也需要了解文本是如何被公众吸收的,对公众的观念产生什么样的影响等。你不可能在不了解这些因素的情况下在文本中辨别出公众利益。因此,我们发现公务员在考虑现代国家权力的深层次问题,而且往往把分析和更困难的现实考虑结合起来,这正是公共知识分子的典型。

  有人可能会说我提出了已经失去的公务员的理想。今天的白厅被特别的顾问和媒体处理者所主宰,已经没有不偏不倚的思想行为的空间了。也许这种说法里有某种道理,但是我相信为国家机关不仅是知识分子可以兴盛的地方,而且是最好的地方。

  第一个考虑是金钱。公务员的工资比当老师高多了。只有非常成功的作家才能挣很多钱。那些加入洪流(fast stream)的人,多数拥有研究生学位,可以做大学老师,可以挣的和初级讲师和老师一样多。但是从洪流中再往上爬,需要4年到5年时间,许多人做到这点更快一些。下一档的起点工资是35000到40000英镑,这个数字大学老师们需要工作双倍长的时间才能挣到。随着你在职业的梯子往上爬,差别更大。比较公务员工资和智囊库研究者的工资得出类似的结果。工资起重要作用,虽然不准确,但是我们可以无例外地把它当作我们工作和本人价值的标志。

  更重要的是公务员的智慧活动和成果体现在他们的工作日内,这是他们得到报酬的核心。人们并不期待他们做其他的事情。但是,大学老师是因为教书而拿工资,但同时期待他们发表文章,如果要从事研究,思考和写作,就必须利用晚上,周末,假期的时间。至少他们的智慧活动没有得到充分的体现,难怪多数老师对此非常不满,感到窝火。从单位来看,公务员在智慧活动中得到支持,而大学老师则没有。

  作家的地位更加危险。他们能够得到公务员所享受不到的公众喝彩的各种好处,但是他们缺乏定期工资的保障。他们需要公众对其著作的讨论,如果没有这些,他们的著作就卖不出去。但是公务员,总是处在公共政策决定的核心,除非和大臣们的关系闹得无法弥补地糟糕,他们的文件至少是有人阅读的,虽然不一定受到欢迎。

  但是,说到底,让公务员的知识分子角色保持下来,让公务员成为安全避难所的既不是工资也不是工作条件,而是政府管理的复杂性。性别承认法案就是一个例子。这个法案的本质很简单:变性人的新权利。但是,解决某些人因为改变性别造成的法律上的问题决不是那么简单。是否应该要求变性人做手术然后才能承认他们新获得的性别?为了设计一个性别承认的坚强的,可靠的,可持续的体系,需要解决更深层次的问题比如生理特征的改变是否心理性别特征变化的根本?比如,变性人必须做手术的要求是否违犯了某些由于医疗原因无法做手术的人的人权呢?如果没有做手术的要求,一个女变男的变性人是否有可能怀孕?如果真的怀孕,这个人到底是母亲还是父亲呢?在这些情况下,问题可能有点遥远,他们的生育权利是什么?如果要实施这个法律,所有这些问题都不能回避。某些复杂问题我们可以咨询法院,但是我们想尽可能避免这样做。至少在议会企图提供动议的时候。利益团体有机会参与让议会来辩论。

  为当公务员的知识分子提供工作安全保障的东西,即使在政治参与程度低的文化里,这些细节问题也能引起激烈争论,至少在政策咨询和议会辩论等脱离大众的时候。有写团体代表的是变性人,有医疗委员会(General Medical Council),英国医疗协会(British Medical Association),福音派同盟(Evangelical Alliance),自由党,研究性别身份的大学教师等。他们都对性别承认法案提供了意见。上下两院的议员们继续为此进行辩论。

  但是官僚知识分子也有缺陷。管理一个大的机构,或者承担一个主要的传达为主的角色,要求更多的是管理方面的技能而不是学者的技能。国家公务员,尤其是在高层,明白如何发送服务的人,可以设计对使用者友好的过程,谈判复杂的合同,辨别出看似非常巧妙的观点在实际运用中容易出瑕疵的地方。公务员工作的问题,由于最近管理混乱的例子正成为焦点,在于:太多的奖赏仍然要加在我刚才描述的官僚知识分子身上吗?

  对于上传下达重要性的强调仍然在增加。年轻的公务员,甚至刚刚从名牌大学招进来被鼓励采取“前线”(front-line)角色,未来,从所有公务员中提拔将根据在不同角色中表现出来的态度包括早就从白厅的大臣官邸去职的人。仍然有很多怀疑,这个新的重点是否有长期的效果。许多年轻的公务员充当这些角色纯粹是因为他们这样做对职业发展有好处。他们并没有花足够的时间在上面,为了改变思考或工作的方式。他们满足了要求,付出了时间,从地区派出所回到白厅的政策工作,肚子里全是多么混乱多么遥远的逸闻趣事。

  而且,经常的情形是,如果辨认出需要政策技能之外的某些东西,解决的办法就是聘用顾问或者短期工作者。这样不能产生刺激公务员高层获得广泛能力的环境,甚至阻止他们这样做。从前的三位内阁秘书都详细说起传达的重要性,花费象征性的一天在“前线”表明他对工作态度改变的承诺和决心。非常说明问题的是这些内阁秘书没有一个担任过传达为主的角色。那些在实际工作环境中工作了一辈子的人不可能指望爬到服务的最高层。在公务员职位作为最后避难所的英国知识分子不是处在危险中,而是过分强大了。

  译自:“Mandarin Intellectuals” Kamran Nazeer


文章来源:中国学术论坛