不得不帝国主义
2007-05-27
不得不帝国主义
作者：巴斯蒂安•麦勒贝 李单翻译
恐怖主义、失控国家与美利坚帝国
克林顿时代的权威教授兼政治家劳伦思•萨莫斯（Lawrence Summers）曾说，美国是历史上仅有的一个非帝国主义强国。这种论点值得炫耀吗？对恐怖主义的战争，目前主要针对的是那些给虚无主义罪犯提供经费和庇护的混乱国家，例如苏丹、阿富汗、塞拉利昂、索马里。以前，当这类国家管理的真空，威胁到富强国家的时候，强国们有现成的解决方案 - 帝国主义。但是，自从第二次世界大战结束以后，这种选择被排除出考虑范围了。二千多年的帝国时代之后，现在，有秩序的社会已经不再企图把自己的制度强加于那些混乱的社会了。
保持这种避免帝国主义的克制态度，正在变得越来越艰难。因为贫困国家的混乱所产生的威胁越来越大，内战变得更残酷，并且时间更长。世界银行最近对1960年后世界上发生的52次冲突做过一次研究。研究表明：1980年以后发生的战争，比在以前20年里发生的战争，延续的时间长三倍。由于战争的时间长度增加，那些被卷入战争的国家也在增加。这种暴力混乱不断增多的趋势，恐怕会自行持续，因为战争很容易产生促发新冲突的环境。一个国家一旦陷入暴力的动乱，人民最关心的首先是生存，而不是储蓄、投资，财富的创造自然也就减慢或停止，政府官员自然只会关心如何为自己的亲朋好友提供好处，不再关心如何制定出促进长期繁荣的政策。一种贫穷、不稳定、暴力的恶性循环由此产生。
还有一个原因可能会造成更多的政权失灵，那就是暴力、混乱与人口的快速增长相联系。目前人口增加带来的各种压力，没有丝毫减弱的迹象。在今后20年中，预计世界人口总数将由目前的60亿增加到80亿，其中几乎所有新增人口都集中在贫困国家。最严重的人口压力将集中在阿富汗、巴基斯坦、沙特阿拉伯、也门和巴勒斯坦。这些国家都属于伊斯兰社会，反西方的极端主义势力一贯很强大。地处撒哈拉大沙漠的非洲国家，人口问题比穆斯林国家更严重。那里惨苦的高人口出生率和爱滋病泛滥，预示社会制度瓦解和政府崩溃的危险。这种环境给恐怖分子创造了藏身繁衍的机会。
恐怖主义活动仅仅是这些能力不健全国家所产生的威胁之一。大部分的毒品都是来自这类国家，像来自阿富汗的鸦片，或来自哥伦比亚的可卡因。在各种战争冲突的掩饰下，各种各样的犯罪行业都在蓬勃发展。像塞拉利昂的黑市钻石，就使一系列著名的暴徒得到益处，其中包括利比里亚的查尔斯•泰勒总统和黎巴嫩真主党。那些失控国家挑战世界秩序的另一个方式是增加了移民压力。这种压力又制造了一项赚钱的买卖 - 非法移民，带来的收入填满了犯罪分子的钱柜。
以上所有这些，似乎都不足以促使西方国家重新唤起帝国主义方法 - 如果他们还有其它手段来对付这一切。但是，经验表明，那些非帝国主义手段，特别是外援和各种扶植政权的努力，都是靠不住的。
富人的负担
帝国主义的最主要替代手段是提供外援。分发外援资金的主要国际组织 - 联合国和世界银行，恰恰是在第二次世界大战结束，欧洲帝国主义国家开始瓦解以后建立的。这并非巧合。在过去的几十年里，支持采取外援手段的知识界，一直坚信提供外援是制止混乱的最佳处方。50年代和60年代，他们认为只要给那些贫困国家提供资金，就可以保证这些国家自行发展下去了。70年代，注意力又转移到了把援助力量放在建立医院和学校上。80年代，援助者又试图把援助与促进经济改革挂钩。90年代，他们又增加了反腐败措施及其它管理政策改进的要求。在这一系列活动中，理论家们探索过人口控制是否是解决问题的法宝。但是，他们没有找到任何法宝。一群顽固的混乱国家，始终在拒绝接受这些解决方案。
这并不是说外援手段完全失败。1960年以来，贫穷国家人口寿命由45岁增加到64岁。全球的文盲率也在过去的30年里，由47％下降到25％。近20年来，全球的贫困人口数量减少了两亿。这期间世界人口增加了1.6亿。那些发展组织应得的赞赏比它们实际得到的要多，无论是来自于那些反全球化的抗议者们，还是国会内和布什内阁中的那些对援助吹毛求疵者们。但是，援助提供者们必须认识到，他们并没有能够使那些机能不健全的国家从贫困中解脱，尤其是像亚撒哈拉非洲国家。
世界银行组织了一批内部人员来研究它对落后国家援助政策的记录，这批人无疑会得出一些建议。给那些机能不健全的国家提供援助，很可能将是这些建议之一。但是，世界银行早就尝试过这类手段了。比如在乍得，世界银行花了多年时间，来推行一个发展该国油田同时避免利润不被腐败统治者浪费的计划。世界银行制定了一套精密的财务系统，使石油利润可以直接被打入一些用来支付健康、教育和其它值得投入的项目的特殊基金。当这套系统于2000年公布时，世界银行甚至暗示，"乍得模式"也许为其它资源丰富的发展中国家提供了前进道路的模式。然而，不到六个月时间，乍得政府就找到了个办法，将450万美元的石油款用于了未经允许的武器购买活动。
象中国、印度这样机能健全的政府，非常投入地发展经济。对于这样的国家来说，外援和技术上的支持，很大程度地促进了她们的脱贫速度。譬如实力很弱但十分注重发展的乌干达，外援使她在十年时间里，把贫困率减少了40％。但是，像乍得、海地、安哥拉这些国家，外援几乎毫无用处。那些在遥远地方制定政策的经济学家，帮不了这些国家。如果外人想在这样的环境里改变现状，他们首先要建立起一个能够发展的制度，也就是说：他们必须进行邪恶（帝国主义式）的"国家建设"（Nation Building）。
没有快速解决的方法
现代的"国家建设"是发展工作的一个支流。80年代后期，发展理论家们开始承认帝国主义的替代手段 - 外援，并不能稳定那些非常弱小的国家，必须有政治上的配合才行。比如，政府应增加透明度，并增加其它正常政府所应具备的特点。这种意识与那些独裁政权的垮台（首先是拉丁美洲、东亚，然后是更惊人的共产党国家垮台）发生在同一时代。突然间，一些国家发现自己正处在一种充满未知数的转型阶段。很明显，关注国际稳定中的政治因素很有必要，一个"国家建设"的新时代开始了。
冷战后的这种试验，与二战后的发展援助很相似。建立稳定的民主制度，这个听上去很简单的目标，被证实是不可思议的难以捉摸。当那些"国家建设"者一步一步分阶段推动着他们苦心经营的策略时，很多独裁政权突然垮台，迅速民主化的希望得到了鼓舞，大家认为只需费点力，组织并监督好竞选就万事大吉了。但是不久大家发现，这种转化过程实际上十分艰难。援助者要帮助这些国家建立政党、警察队伍、法庭、税务所、中央银行、海关 - 还不算报纸、社会组织和组成整个公民社会的各种不同的独立组织。需要建设的每一项内容，都使援助者的努力变得更加复杂。比如，除了监督选举外，"国家建设"者们还得考察竞选前的种种活动是否公平，以确保竞选者们能在公平条件下竞争。
就像发展援助一样，促进民主化的努力，在一些本身就很有希望的环境里是成功的。这不包括巴尔干半岛和东欧，她们的成功得力于她们处在和平年代，国民都受过教育，以及邻近富裕欧盟的地理位置优势。但是，对于政权失灵并造成混乱外流的那些最艰苦国家来说，"国家建设"十分艰难。莫桑比克是被战火破坏后重建的一个最接近成功的例子。1995年，外国维和者在组织了几次多党竞选后（虽然这项成就在现在看来不是很可靠），撤离了这个国家。这之后，她一直保持了相对的稳定。比较有代表性的是安哥拉，在联合国的赞助下，于1992年举行的大选被证实是毫无价值的。因为竞选失败的叛军，拒绝承认投票的结果。在柬埔寨，洪森领导的柬埔寨人民党在联合国监督的大选中失败。但是洪森不理会大选的结果，依靠武力继续执政。在波斯尼亚、科索沃以及东帝汶，"国家建设"们都只能造就一些开端，却不能创造出成功的结果。
值得赞扬的是，这些"国家建设"者一直没有在令人气馁的记录前屈服。阿尔及利亚的外交官布拉希米（Lakhdar Brahimi），是目前负责监督联合国对阿富汗行动的特使。最近，他写了一份关于建议加强联合国纽约总部维和部门的报告。在实际操作过程中，有些维和行动得到了加强。1999年，联合国进驻塞拉利昂的时候，只派遣了一支很不充足的六千人分遣队。今天，那里有1.7万人。世界各国尝试过靠派遣其它力量来弥补联合国维和力量的不足，不管这些行动能否在联合国的旗号下进行。比如，虽然尼日利亚对塞拉利昂的干涉没有得到联合国的允许，西方国家却默许了尼日利亚企图重建塞拉利昂秩序的努力（这种努力最后还是失败）。有些观察家甚至辩称，雇佣兵也许是"国家建设"更有效的工具，就像在他们在塞拉利昂和安哥拉实施的短暂行动。
就像世界银行的工作组一样，联合国这些对加强"国家建设"付出的努力，虽然值得注意，但是，与其说它标志着一种决定性的进步，更不如说是在暗示着允许失败。当联合国越来越严重地缺乏主要成员国的投入时，"国家建设"们对于创造更多稳定民主政权的渴望，与国际组织实际能力之间的差距继续增大。布拉希米的报告，和其它一些关于建立联合国常规部队的呼吁，表明了在帝国时代结束以后，出现了进退两难的局面。富强国家逐渐意识到她们的利益日益受到混乱的威胁，却缺乏应付的有效手段。
一个有时伟大的国家
美利坚帝国能否弥补这个时代的需要？大多数人一定会认为，这是完全不可行的。美国一直都被认为是一个强烈反对对外政治冒险的国家。瞧瞧国会那群从不出国的议员，时不时由华盛顿爆发的孤立主义运动，布什政府对"国家建设"行为的不断谴责，从未能在海湾战争以后占领伊拉克，到拒绝对在阿富汗充分投入维和部队，美国一直就没有明显地表现出帝国主义的倾向。
实际上，美国对成为帝国主义国家的克制，比看上去的要小。美国历史上虽然曾经有过孤立主义的传统，却决不是主流。其它传统，像迫切改善世界，促进国际市场的开放等等，一直都贯穿在美国历史中。任何时代成功的传统，都应该是最适应当时国际环境的。在1941珍珠港被袭之前，美国一直认为自己的地理位置是安全保障，波涛汹涌的大海把潜在的敌人隔在远方。所以，对外政策被看作是无用的奢侈品。第二次世界大战和冷战中，这种观点改变了。法西斯国家的扩张，以及后来核武器对美国的利益产生明显的威胁，美国以非同寻常的精力回应了这些威胁。在二战和冷战中，美国经历了各种战斗，把军队派遣到世界的各个角落。美国在国防上的开支远远高于经常抨击她搞孤立主义的欧洲各国。
现在，美国的对外政策，到了再次需要回应国际形势的时候。这次的危险来自于那些失败的政权。布什政府对"国家建设"的诋毁，以及拒绝加入阿富汗的维和部队，并不意味着是最终结论。向恐怖主义宣战，至少意味着总统还能意识到这种威胁的紧迫性。虽然美国对巴尔干半岛的军事力量投入闹得怨声载道，但是政府既没有从波斯尼亚、也没有从科索沃撤军。新帝国主义的逻辑，对布什政府的吸引力是无法抗拒的。世界混乱局势的威胁性，让人难以忽视。现有各种对应方法都已经尝试过，并证明是不够的。
宣告新使命？
一个帝国并不总是靠计划产生的。最早的美洲殖民地，是英国宗教斗争不经意产生的副产品。英国的政客阶层对是否应统治印度的态度并不坚定。但是，商业利益还是把英国拖了进去。今天的美国将成为一个更加不得已而为之的帝国。一个新帝国主义时代已经来临了。美国强大力量的优势迫使她不得不担任领导角色。问题并不是美国是否愿意弥补欧洲帝国留下的空缺，而是美国是否愿意承认她正在这样做。只有华盛顿承认了这一点，她才能保证以后行动上的一致。
承认的第一个障碍是担心帝国主义不可行。的确，对那些失败的国家发号施令是很昂贵的、艰难的，潜伏着危险。1991~2000年期间，美国花费了150亿美元用于对巴尔干半岛的军事干涉。在阿富汗进行同样程度的军事干涉，花费要多很多，因为那里面积更大，暴力传统更广泛。但是，这些开销应当与对付恐怖主义、毒品走私以及其它国际犯罪的费用相比较。9.11事件之后，国会批准动用400亿美元的紧急开支，这仅仅是反恐怖战争中所需资金的一部分，预计美国的整个开支将达1000~4000亿美元。
阻碍美国面对帝国现实的第二个障碍，是她一直不能在单边或多边行动之间做出选择。这两项选择，照目前的理解都不能很好对付那些失控国家。主张单边行动的争辩有一定合理性：软弱的盟友和令人厌烦的多边安排，经常降低国际处理手段的有效性。但是，纯粹美国单方面的帝国主义行动，并不比那些时常混乱的多边努力更有效。主张单边行动者必须接受一个事实，那就是失控国家更容易接受来自外国具有国际合法性的"国家建设"行为。另外，美国的国内意见调查表明：国际合法性对美国国内的意见也很重要。美国公众对海湾战争和阿富汗冲突的支持，反映了一个行动虽然由美国领导，如果获得国际舆论的支持，是会得到人民广泛支持的。
最有希望解决与失控国家斗争的方案在于，如何把美国的领导地位与国际合法性相结合。幸运的是我们无需费力，就能看到如何实现这一目标。世界银行与国际货币基金组织已经活生生的展现出了这种混合体制：这两个组织都是反映美国想法和美国利益的，她们同时又是国际组织。这两个组织的记录，尤其是世界银行在那些失控国家的失败记录，并没有抹杀她们的组织力量，她们的专业性比联合国机构更强，受参与国控制的程度要比联合国机构少。
我们可以建立一个与世界银行、国际货币基金组织相同的管理体系，专门从事"国家建设"的新国际团体。她既不必像联合国安理会那样受到各种烦人的限制（比如苏联和中国的否决权）；又不用受联合国大会一国一票复杂系统的折磨。一个新的国际重建基金，可以由经济合作与发展组织（OECD）的富国，以及现在给国际货币基金组织提供资金的那些国家赞助成立。她可以集中"国家建设"的经验和力量，并且可以在由美国领导的委员会同意下随时采取行动，从而可以代替目前要么乞求要么施压的维和方式。她的产生并不直接等于帝国主义的复活，却可以弥补帝国时代以后遗留下来的安全漏洞，就像在第一次世界大战后，奥托曼帝国结束时实施的国际联盟委任托管体制。
这个新组织需要资金、军队和富裕国家新的支持，同时必须有美国强有力的领导。召集这种领导能力异常艰难。但是，对付那些失控的国家，美国和盟友们没有其它更简单的选择了。她们不可能靠精神力量去消除这些由失控国家权力真空造成的问题，现有的这些国际组织不能解决问题，也不可能理性地希望美国单方面的绝对主权。她们（这些国际组织）要么必须创造一种国际手段来对应这个时代的问题，就像前人在二战后创造了联合国、世界银行和国际货币基金组织那样；要么继续胡乱应付，直到新的一批领导者站出来挑战她们。
1 本文刊登于2002年3~4月号《外交事务》（Foreign Affairs），文章标题为"Reluctant Imperialist"。作者塞巴斯蒂安•麦勒贝（Sebastian Mallaby）为《华盛顿邮报》的社论评论员及专栏作家。